台东社区警务最佳实践

台湾大学教授 叶毓澜，哲学博士[1]

“警察即公众，公众即警察；警察是唯一由公众出钱供其专门关注每位市民履行公民义务的唯一公众成员……”

——Robert Peel 爵士

警政发展历史回顾

不分种族、国籍和地区的差异，问题和机遇的汇聚把我们大家摆在了一个历史的十字路口上。几乎所有人都同意，在20世纪的最后三十年中，世界许多城市都面临着严峻的挑战，这些挑战源于社会和民主模式的迅速变革，也包括犯罪、毒品、对犯罪的恐惧感以及城市衰败等新兴问题。犯罪几乎成为每一位城市居民的梦魇。随着地球村交流的日益频繁，台湾也无法从犯罪浪潮中幸免。尽管我们数十年来的犯罪率一直很低，但由于犯罪原因比以往任何时候都越来越复杂，因此有更多的城市开始试验警察工作和扩展职能的全新方法，尝试解决根本原因或这些问题，进而提高生活质量。在新方法中，最引人注目的就是社区警政的理念。

社区警政的成功故事到处可见。通过展示一份将严重犯罪减少百分之六十的令人印象深刻的报告单，纽约城宣布取得了对犯罪斗争的胜利，谋杀案从 1990 年的 2000 多起下降到1999 年的不到700 起。但这并不能保证社区警政不会受到批评和怀疑。社区警政是一项需要长期努力的工作，警政专家和学者力争把传统警政调整为适应今天的形势与需要，而不是警察局长和政治家们一窝蜂的行动。

20 世纪的警政模式发生了几项重要变革。许多人都记得1829 年的现代警察之父——Robert Peel 爵士，但直到20世纪90年代早期警察局才被当作具有特定组织结构和职能的一支公众力量，包括预防和控制犯罪、维持公共秩序并提供各种社会服务。这一时期警察的核心任务是与当地政治家进行密切合作，并与公众保持密切联系，警察扮演政治家和社区之间枢纽的角色 (Kelling & Moore 1988:5-8)。这是警政的政治时代。由于原始的通讯方式和运输方式，警察主要依靠徒步巡逻并和市民面对面接触。政治时代的警政模式有一个重要优势：即徒步巡逻将警察和他们所服务的地区融合在一起，社区认为警察的巡逻有助于防止犯罪的发生，并在发生犯罪时解决它们 (Repetto 1978)。但是，与社区的亲密关系和分散的组织设计造成了严重的警政缺陷：贪污腐败、效率低下和组织解体。

为了补救政治时代警政的弱点，O. W. Wilson通过系统化地测试他和其导师 August Vollmer所发明的警察管理的概念与理论，启动了第一项警政改革范例。Wilson阻止了上世纪 60 年代初期的芝加哥警察局腐败，并且在 Summerdale（“警察成为夜盗”）丑闻后，立刻在警察局及其与当地社区的关系中作出了必要的和彻底的变革。Wilson 建立的模式称作传统警政的专业模式，重点是对服务需要、抓捕罪犯和执行传统警政策略的其他要素迅速作出响应。为了完成这项任务，更多先进技术、有效的通讯手段和机动性被派上用场，并且通过集中命令与控制系统来加强管理，这成为了传统警政的特征。O. W. Wilson 开创了预防性的警车巡逻，并提高了警政的透明性。此外还创建了更多的指标，通过统计警员执行抓捕的次数来衡量警员处理犯罪的效率，其他衡量内容包括响应时间，方法是计算一名警员在接到报警电话后抵达现场所用的时间，以及“通过次数”来评估警察巡逻的频率。传统警政的典型印象是机动性、权力、明显存在、控制警员和与市民的职业距离。Kelling 和 Moore (1988:15) 的观点是：

“回顾过去，改革策略令人印象深刻。它成功地将策略元素和内部一致以及在逻辑方面吸引人的一贯范例成功地结合在一起。将警察职能缩小为与犯罪行为做斗争很有意义。如果警察可以将他们的工作集中在预防犯罪和抓捕罪犯方面，这会比让他们把精力分散在其他问题上更为有效。警察作为公正的专业执法者的模式十分吸引人，因为它最大程度地降低了在政治时代所产生的滥用职权行为。”

尽管警察局的数量和新设备的支出大幅度增长，但是这些最佳努力并没有产生必然的结果：犯罪率的下降和个人安全感以及地区秩序的提升。相反，我们还注意到改革策略遇到的几个困难：

1、除了用于衡量警察效率的量化指标，警察无法满足有关对他们阻止犯罪和预防犯罪的能力的期望。

2、城市中对犯罪的恐惧感大幅增长，并且和犯罪水平不一致（犯罪率）。

3、警察无法扮演公正的角色，关于警察虐待和粗暴对待少数民族的传闻时有耳闻。

4、在更高效率的驱使下，警察与当事人交流的时间越来越少，并且造成了一种对公众冷漠和疏远的形象。

有些城市发现自己财政困难，无法为警察提供改善和更新其设备和人员的财政支持。

上面的所有观察结果构成了对社区警政呼声渐高的基础。

社区警政的兴起

社区警政植根于西方世界的警政历史中，它可以被追溯到 Robert Peel 和 1829 年《伦敦警察法案》（London Metropolitan Police Act）。在陈述警政的九个要素时，Peel 通过指出“警察即公众，公众即警察”捕捉到了社区警政的精髓 (Lee, 1901:ch 12)。

在上世纪80 年代中早期，警察改革运动的焦点转移到了社区。此时追求的是弥补警察和市民之间的实际和心理差距的策略。尽管犯罪率保持稳定，但城市中还在实验改善徒步巡逻、在街区创建小型警务站和提高警察与市民联系的计划，并且看起来在市民对犯罪和警察的感知方面产生了积极的影响 (Rosenbaum, Yeh, Wilkinson 1994)。这些努力提高了警察的机动性并且与公众的接触受到了公众的热烈欢迎，但是这些改革不一定会解决街区所面临的与犯罪相关的问题。因此，创新的警察局将他们的注意力转移到在上世纪 80 年代中后期解决问题方面，并且以问题为导向的警政模式成为了警察创新的主导形式 (Goldstein 1990)。

社区警政的理念从1967 年的总统犯罪报告和上世纪70 年代的团队警政试验发展而来。后来在上世纪 70 年代末期，在弗林特、密执安和新泽西纽华克开展了一系列徒步巡逻试验。公众对这些试验项目的积极响应迅速在纽约市、巴尔的摩县（马里兰）、纽波特纽斯（弗尼吉亚）和麦迪逊（威斯康星）点燃了类似的创新计划。诸如纽约、休斯敦（德克萨斯）、波特兰（俄勒冈）和费城（宾夕法尼亚）等大城市开始采用社区警政作为减少高犯罪率、种族冲突、对犯罪的恐惧感和秩序混乱的弥补措施 (Trojanowicz & Bucqeroux 1990)。

根据定义，社区警政是一种革新的警政理念，基于警员和私人市民以创新方式密切合作的概念，有助于解决与犯罪、对犯罪的恐惧感、社会和自然秩序混乱以及街区的衰败相关的现代问题 (Trojanowicz & Bucqeroux 1990)。它旨在通过问题-解决战术和社区警政合作伙伴关系，减少对犯罪的恐惧感和混乱的社会秩序。它关注的是生活质量问题和预防犯罪 (COPSe, 1999)。社区警政的核心组成是问题-解决、合作伙伴关系和转换警察机构以支持和授权一线警员、分散命令并鼓励创新的问题-解决方法。它是一种包括将警员指派到分散位置的永久地区的理念，希望他们通过在所在街区内建立合作伙伴关系，来解决犯罪和秩序混乱问题[2]。它通过结合警察、当地政府和社区人员的努力和资源来实现这些目标。从这种观点来看，社区警政可以被定义为一种警政理念，其中同一位警员在相同地区永久巡逻和工作，从分散的位置和市民建立前摄性合作伙伴关系，以便发现和解决问题。

社区警政通过重点解决街区中的问题，为致力于改善生活质量的警察局构想方案。它强调的是社区作为合作伙伴的重要和积极的角色，以提升生活质量，而并非被动的受众。社区警政工作的重要合作伙伴包括六个团体 (Trojanowicz & Bucqeroux 1993: 2)：

1、警察局：包括所有人员，从局长到一线警员、文职人员和后备警员（sworn）。

2、社区：包括所有人，从正式和非正式的社区领导，例如市民团体会长、牧师和教师，到社区组织者和积极分子，再到街道上的普通市民。

3、选举产生的市政官员：包括市长、城市管理者、市议会和任何能够影响社区警政前景的县、州和联邦警员。

4、商业社区：包括各种各样的商业单位，从大公司到位于街角的 7-11 商店。

5、其他机构：包括公共机构（行政管理、社会服务、公共健康，等）和非营利机构，从男孩、女孩俱乐部到志愿团体和慈善团体。

6、媒体：包括电子媒体和印刷媒体。

在社区警政的早期阶段，许多警察局长和公职人员发现这种理念很有吸引力和有前途，虽然他们带着疑虑的心情顺应了这一潮流，但是却缺乏对社区警政构成内容的确切理解和精心设计，从而检验此理念在操作上的界定和这种操作能否达到其预期效果。许多测试社区警政理念的外延计划没有被制度化为警察职能的组成部分，只是被简单的作为专门单位嫁接到组织之上。因此，它们通常会在资金来源消失后消失。在克林顿于1993 年开始的 8 年美国总统任期内，这一问题得到缓解。在克林顿总统的大力支持下，联邦政府根据1994 年《暴力犯罪控制和执法法案》（简称犯罪法案，Violent Crime Control and Law Enforcement Act）的授权拨款近 90 亿美元资金，以推动当地警察局从传统警政向社区警政过渡。联邦政府的这种创新行动通过“社区导向警政服务”（COPS，Community Oriented Policing Services）计划来进行管理，明确了旨在改变美国警政水平和实践的四项目标 (Roth & Ryan 2000)：

1、提高在美国社区部署的警员数量。

2、解决问题的办法和促进警员与社区的互动。

3、警政创新。

4、助警员减少犯罪及其后果开发新的技术。

建立信任的合作伙伴关系

社区警政成为寻求应对复杂的社会内部问题的更有效的策略要素。在首次提倡社区警政时，警察局将其视作处理公众、利益集团和政府监管机构对其所提众多需求的范例。执法专家欢呼社区警政是警政的一次革命。它被当作只能通过警察和市民密切合作来实现的一种全新理念。只能通过合作伙伴关系和警察与公众之间的相互信任，取得与犯罪行为斗争的进步，或解决任何与犯罪相关的问题。是什么让社区警政与众不同呢？许多人认为，没有传统警政过分量化的业绩衡量指标、更有效的创新方法一度可以解决不断发生的问题。通过合作伙伴建立方案，政府和社区领导人逐渐认识到，他们必须共同承担解决因众多社会领域的失误所导致问题的责任。警方长期过多地承担了这种负担。

根据模糊的定义，社区警政是警察和社区之间的一种合作。它与社区的所有要素形成了联盟，以寻找解决犯罪和社会秩序混乱问题的办法。这种合作伙伴关系将警察与社区、当地政府、其他公共和私人服务机构以及刑事司法系统结合在一起。它们有助于促使市民参与他们自身的公共安全问题，有助于促使警员创造性地思考、进行独立决策并且利用所在地区的可用资源找到解决问题的办法。

合作伙伴关系的规模和形式多种多样。它们可能涉及业主委员会、商业团体或致力于单个问题的小型特殊社区团体。它们可能是关注众多问题的稳定的大型组织。它们可能涉及入室行窃案高发的单一居民区，或是将被荒废或拆迁的整个街区，以及四周垃圾成堆的街区。无论合作伙伴关系的性质如何，它们都致力于减少街区的犯罪水平、对犯罪的恐惧感和改善整个街区的生活质量。

这种在全新警政模式中所提倡的合作伙伴关系，寻求社区所有成员在保护我们的街区方面进行集思广益。它认可将公众带回到警政过程中的价值。如果我们要有效地解决高起的犯罪率和社区大多数人所指出的其他问题，所有社会元素和可用资源都必须史无前例地被结合在一起。为了让其生效，建立并保持相互信任是社区合作伙伴关系的核心目标。信任让警察有更多的机会获取有价值的信息，从而预防和解决犯罪。它还支持警察的活动，并为和寻找本地问题-解决方案的社区有效工作关系打下基础。由于在我们当前的许多社区中存在严重的不信任感，警察需要作出持续和集中的努力，以建立与社区成员的互相理解和合作。建立信任需要不断的努力，但是它对于实现有效的社区警政至关重要。执法机构所要承担的恢复信任和与社区保持合作的任务包括：

1、与居民和社区领导合作，确定社区的需求优先等级；

2、其他执法人员的工作，有策略地打击犯罪活动；

3、区中培育合作关系和信任感，可以获得更好的证人、更有力的证据和更多的定罪依据；

4、社区与执法部门展开合作，以便罪犯无法“钻法律的空子”；

5、可以预防犯罪并降低本地居民对犯罪恐惧感的战术。

在社区警政中，公众不应被当作警察服务的消费者、客户、接受者和当事人。他们也是自己街区安全的缔造者。所有上述策略只能通过警察和社区的合作来共同实现，并且应根据社区的基础量身定制，以提高效率。

台东县的警政

台东的地理位置靠山临海，自然风光秀美。其形状绵长而狭窄。中央山脉和海岸山脉横贯其中，它在北部以秀姑峦河与花莲县分隔，在南部由大武山与屏东县分隔。在太平洋远离台东海岸的地方分布着两座岛屿，分别是兰屿（兰花岛）和绿岛。由于独特的地理环境，台东是台湾最美丽的县区之一。

高山、峡谷、平原和绵延的海岸勾画出台东的主要地理特征。台东的海岸线包括兰屿和绿岛在内长达231 公里；其面积约3,515 平方公里，占中国台湾总面积的十分之一，是台湾的第三大县。

目前台东约有250,000人口，其行政辖区由一座城市、两座城镇和十三个村庄组成。由于山川与海洋对外界的阻隔，台东是一个与世隔绝的世外桃源。早期的定居者，例如：阿眉族、布农族、鲁凯族、排湾族、雅美族等，以及晚些时期的移民都对台东目前的多样化人文作出过贡献。

为了保持多元化的台东的安全与声誉，台东县警察局配备了1,100名警员，将这个3,515平方公里的辖区划分为 4 个区域和 74个下属警务站。尽管其社区警政理念源于日本和新加坡的失败教训，但是它还吸纳了最新的管理理念，包括总体质量管理、管理解决、基准学习、基于知识的学习，等等。在过去十年中，社区警政在台湾的几个县和市警察局中进行了试验。社区警政成为警政的主流，原因是警察需要公众的支持与合作，以便在维护公共秩序中更有效率，而且，在大多数情况下得到大多数公众成员的自愿支持与合作，会使其尤为受益。

台东县警察局作为中国台湾众多发展中的警察局之一，从 2001年开始执行社区警政。在自治、多样性、个性化和本地化的压力下，台东形成了一种非常独特的警政模式，名为“Self-sufficient Policing”（自给自足式警政）。他们将社区警政的SARA（扫描、分析、响应、评估）模式与 TQM 的 QCC（质量控制圈）技巧结合在一起，获得了公众的广泛认可。台东在台湾公众投票所选的 23 个县/市警察局中，高居公众最满意的警察局的第二位，并且于 2004 年荣获台湾最佳服务奖。

问题-解决和 SARA 模式

1979 年，威斯康星大学的法律教授 Herman Goldstein 撰写了一本名为《解决问题》的书。此书包含的一个命题就是，警察局中最没有充分利用的资源之一就是警员的观点。被单位的条条框框约束的警员虽然一般最了解罪犯的情况，但是他们也经常无法按自己的意愿解决所遇到的问题。简而言之，警员需要对警情做出响应，为报警人提供即刻的、有时是应急的第一帮助、撰写报告，并为下一个警情作出准备。由于许多警察局，特别是在城区，会收到超出其响应能力的过多报警电话，因此通常没有时间采取任何措施。如果这些单位愿意，Goldstein建议平均分配或甚至充分利用警员的时间就是解决问题的办法。

问题-解决和社区合作伙伴关系是社区警政的重要组成部分。对犯罪、恐惧和秩序混乱问题的深入关注，是社区警政获得成功的关键所在。根据 Goldstein (1979, 1990) 的观点，问题是一次事件或一连串多次发生的类似事件，反映了一个社区关注的焦点，并且被认为是警察应该采取措施解决的问题 (Goldstein, 1990:34, 66)。和主要以事故为基础 (Eck and Spelman, 1987:4)[3]的“传统警政”相比，它是对警情的响应、以问题为导向的警政焦点，在对一位市民“传统警政”情况下的报警作出反映后，应该找出内在的原因和问题，看看它们是否应该存在，并导致报警。总之，以问题为导向的警政建立在这样的假设上，即隐患制造麻烦，继而会导致市民向警察求助。这些隐患可能涉及罪犯和受害人的不同特征和类型、人们互动的社会环境以及人们被发现的物理环境（位置）。在解决类似的隐患时，源于某些位置的事故将继续发生，并且将继续出现向警察局进行求助的报警。通过处理这些问题，来自这些位置的报警将减少或被杜绝，从而释放警员的时间，以便用于完成其他任务[4]。

毫无疑问，解决问题是警察服务的首要内容。Goldstein 倡导从一种效率警政模式前进到一种效率模式，将更少重点放在数量上（即逮捕和传唤），而将更多重点放在有影响力的犯罪上。例如，在警政的专业模式下，我们使用在毒品交易位置逮捕的人数作为成功的衡量标准。在问题-解决方法下，我们将衡量执行的用于结束交易的策略的效率。逮捕只是几项策略中的一种，并且所有策略都通过毒品交易停止的效率进行评估。如果一种策略无效，则会尝试其他策略。

问题-解决是两个关键社区警政组成部分之一。没有问题-解决，社区警政只不过是社区关系。侧重于有影响的犯罪、恐惧和秩序混乱问题，是社区警政的重要组成部分。

问题-解决的关键是知识：开发对目标问题的透彻理解。必须彻底分析问题，以便解决方案为它们量身定制。解决方案并非随机选择，而是更多地基于对问题成因的彻底查询。为了帮助问题-解决策略轻松执行，在上世纪 80 年代早期的弗尼吉亚纽波特纽斯开发和测试了 SARA 模式。致力于犯罪控制和犯罪减少的人员有时发现，使用一种为他们提供处理犯罪问题框架的模式非常有用。

SARA 模式由扫描、分析、响应和评估组成。

扫描：两次或更多在一个或多个方面类似的事故构成社区中的一次犯罪、恐惧或秩序混乱问题。一个问题和单个事故或隔离事故不同。单个事故引起警察注意的少之又少，因而这些事故应看作单独事故。但是，我们社区中的许多犯罪、秩序混乱和恐惧相互关联（例如在一个街角反复进行毒品交易），并非单独或隔离。换句话说，犯罪是集中进行的。

分析：分析是 SARA 模式中最难的步骤，以及警员和市民在他们制定及时解决方案的积极态度下通常跳过的步骤。不理解目标问题，就存在开发的解决方案无法长期运行的高度风险。由于解决方案基于猜测而非实际，所有问题仍将继续存在。

事故模式需要某些分析。问题很少在一夜之间形成，并且迅速的解决方案也很难根除它们。如果我们不加以分析，则倾向于依靠我们旧有的标准解决方案，例如定向或徒步巡逻。

警察的出现很少是一个问题的最佳解决方案，并且通常表明没有进行一次全面的分析，或一名警员仍然对警政的专业模式感到舒适。

响应：响应是 SARA 模式的第三个阶段。如果没有为关键的偶然因素量身定制长期解决方案，则问题仍将继续存在。

应鼓励创造性。正如前文提及的那样，尝试指导受众使用各种各样的守护方式。

要发挥效用，解决方案必须至少影响犯罪三角的两边。单独处理罪犯一侧通常会为新的罪犯留下取代原有罪犯的空间，因为对不公正的巢穴或容易受到攻击的受害者没有任何改变。应该在三角的两侧采取守护方式，以产生长期有效地解决方案。

市民和警察通常尝试将在其他社区中开发的解决方案，应用到他们自己社区中的类似问题上。现成的解决方案绝少完美无瑕。应该检查偶然因素，以查看它们是否支持在其他社区使用的解决方案。

有时社区犯罪问题十分严重，必须在完全理解问题之前执行某些措施。条件可能令受到问题影响的某些人无法忍受。尽管短期的缓解势在必行，但还应该追求长期的解决方案。此外，问题对社区的影响应该影响选择的解决方案的类型。如果能够让社区将来更好地处理类似的犯罪问题，这样的解决方案是最好的。

评估：在分析阶段应考虑评估，因为可能应该收集某些基本数据，以便今后区分其中的差异。例如，对于减少涂鸦项目，提供应用任何解决方案前后的涂鸦位置的录像带可能很有帮助。

应该使用量化和质化衡量指标评估影响。具体评估衡量指标取决于正在解决的问题。如果是一座危房，衡量指标可能包括减少交通、市民满意度、减少警情、在应用解决方案前后拍照、建立租户筛选过程等等。可能无法始终完全杜绝一个问题。

对于许多警察从业者和研究者而言，问题-解决和社区参与以及问题-解决是社区警政两个不可分割的组成部分。参与的社区没有问题-解决就不会为公众提供有意义的服务，只有问题-解决而没有参与会造成忽略最紧迫社区问题的风险。由于社区成员更了解他们街区发生的情况，因此他们在整个 SARA 过程的四个阶段参与解决问题有着巨大的价值。

策略规划技巧

除了问题-解决的 SARA 之外，台东县警察局还引入并包括了其他策略规划技巧，例如 SWOT 和 QCC 分析。

SWOT

SWOT 分析是一种策略规划工具，用于评估一个项目或一个商业风险中的强项、弱项、机会和威胁。强项和弱项是一个组织的内部因素。机会和威胁来自组织外部。SWOT 分析通常在项目开发过程的早期执行，帮助组织评估环境因素和项目面对的内部情况。

强项或弱项是衡量内部能力的属性。机会和威胁涉及外部环境如何影响您的社区/警察局。

理想情况是交叉职能团队或任务力量代表应该执行 SWOT 分析的各种观点。例如，一家企业中的SWOT 团队可能包括一位会计、一位销售人员、一位执行经理、一位工程师和一位巡察官。而在警察中，一个 SWOT 团队可能包括选举的警员、媒体、社区成员、社区警员等等。

有时，许多因素可能看起来列出在几个类别中。例如，如果一个竞争对手发起一个联盟，则会构成威胁。如果某人成为类似联盟的组成部分，这就可能成为一个机会。如果一个现有联盟导致供应链中的问题，则会诊断一个弱项。如果一个人的联盟提供一个竞争优势，这就代表着强项。

SWOT 分析有助于将弱势和威胁转化为机会，并最终转换为强项。这种实践也可以确定解决弱项的机会，以及将反击威胁的强项。

质量控制圈 (QCC)

质量控制圈 (QCC) 是一种总体质量管理的技巧以确保质量改进。质量控制圈是由固定员工组成的一个团体，他们和管理层会晤讨论工作场所改善。该理念于上世纪 50 年代早期发明于日本，并且于1974 年传入美国。

从台东社区警政中学到的经验

社区警政并非是针对犯罪潮涌的权宜之计。有效的社区警政需要几个关键要素：

1、警员和社区成员之间的最优化交流。

2、并保持相互信任是合作伙伴关系的核心。

3、社区警政行之有效，长期承诺必不可少。

检查在台东的执行情况后，我们学习到了几项经验：

1、警政的最大优点是恢复公众信任。在台东，由于经济衰退和政治的不稳定性，台湾的犯罪率实际上正在增长。但是，如果社区感觉到警察局的努力和对社区警政的真诚投入，公众就会理解并全面支持警察的工作。就像去年的投票评选所揭示的那样，社区对台东警察的表现非常满意。

2、组织内部出现不必要的阻力，警察局在内部定期培训的各个阶段都要灌输社区警政理念。其中应该包括对现场处理技巧/战术和社区警政策略的反复培训。

3、该通过在内部成员间开展透彻的讨论与交流，制定明确、具体的警政目标和任务。没有明确的目标和任务声明，采取的策略和方案都将失去影响力。

4、受益人参与到社区警政规划程序中来：公众、民选官员、商业群体、媒体，等等。一个组织良好、团结合作的规划程序对于成功执行规划尤为关键。

5、管理层的强烈期望和支持必须始终可见。创新活动应该规模宏大，以使整个警察局和社区都了解他们的最终目标。