第六届警学论坛：深入贯彻依法治国方略以法治公安建设引领警务转型升级 黄关春

深入贯彻依法治国方略

以法治公安建设引领警务转型升级

吉林省公安厅   黄关春

内容摘要：党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，标志着我们党和国家开启了加快建设社会主义法治国家的新征程。公安机关作为国家重要的行政执法和刑事司法力量，必须牢牢把握全面推进依法治国的新要求新部署，坚持用法治的信仰筑牢警务理念，用法治的方式解决实际问题，用法治的标准规范执法工作，用法治的约束强化执法管理，用法治的要求加强队伍建设，在更高层次、更高起点上建设法治公安，切实构建起与中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务模式，加快实现警务工作转型升级。

关键词：法治公安   警务转型升级

法治是治国理政的基本方式，也是现代警务发展的一个重要标志。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，开启了社会主义法治国家建设的新征程。特别是中央全面深化改革文件对深化公安执法工作作出了新部署、提出了新要求。公安机关作为国家重要的行政执法和刑事司法力量，在依法治国中肩负着重要职责，必须牢牢把握中央的新要求新部署，进一步坚守法治信仰，筑牢法治观念，增强法治思维，按照法治的原则、法治的要求加强和改进各项公安工作，在更高层次、更高起点上建设法治公安，切实构建起与中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务模式，加快实现警务工作转型升级。

一、坚持用法治的信仰筑牢警务理念，切实打牢依法履职的思想根基

理念是行动的先导。只有牢固树立法治的理念，才能形成厉行法治的行动自觉。当前，在一些公安民警特别是领导干部中依然存在与法治精神相背离的人治思想、特权思想和长官意识，有的习惯于拍脑门决策，有的以管理者自居，有的甚至搞权力寻租，以言代法、以权压法、知法犯法、徇私枉法。这些问题的存在，根源在于法治意识的缺乏、法治观念的不强，没有真正做到把法治的理念内置于心、外践于行。公安机关作为执法司法机关，适应法治建设的新要求，推进警务工作转型升级，必须首先筑牢法治理念，真正把法治的原则、法治的要求贯穿到警务工作的全领域、全流程，做到依法决策、依法履职。

一是要突出抓好法治理念教育这一载体。理念的养成离不开教育的强化。一方面，把培育广大民警的法治意识和法治精神摆在突出重要位置，坚持集中培训与专题教育相结合，坚持典型引领与实践养成相统一，持之以恒地开展社会主义法治理念教育，教育引导广大民警准确把握社会主义法治的本质特征和核心要义，进一步坚定对中国特色社会主义法治道路的认同和自信，毫不动摇地坚持党的领导，毫不动摇地坚持人民主体地位，毫不动摇地坚持宪法法律至上，牢固树立法律面前人人平等、尊重和保障人权观念，牢固树立权由法定、权依法使观念，牢固树立法律权限不能突破、法律底线不能逾越观念，切实增强法治思维和法律意识，确保工作中严格依照法定权限、法定时限和法定程序履行职责、行使权力。另一方面，积极营造法治公安文化氛围，充分利用警营文化基础设施和网站、微博、微信等传播载体，大力宣传公安法治文化，真正把法治文化的精髓渗透到全体民警的思想和执法实践中。

二是要突出抓好领导干部这一核心。“法治不行，自上犯之。”各级公安机关领导干部是贯彻依法治国方略、建设法治公安的重要组织者、推动者和保障者，是推进警务工作转型升级的核心力量，必须带头学法、知法、守法、用法、护法，率先成为法治精神的践行者、捍卫者。要健全完善领导干部学法用法制度，教育各级领导干部一切立身行事都坚持“法”字当头，把“依法办事”作为一种稳定“基因”注入思考模式，确保想问题、作决策、办事情站稳法治立场、体现法治精神，真正做到以身作则、以上率下，带动广大民警信仰法律、坚守法治，自觉维护宪法和法律权威。要建立健全重大决策调研论证制度和合法性审查机制，促进和保证领导科学决策、依法决策，从而实现从凭经验办事、按惯例办事向依法依规办事、按程序办事转变，从突击式、运动式抓工作向依法有序抓工作转变。要根据中央《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和中政委《司法机关内部人员过问案件的纪律和责任追究规定》，抓紧出台公安机关领导干部干预执法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究的实施办法，让领导干部始终保持对法律的敬畏之心，防止和杜绝以言代法、以权压法、徇私枉法。

三是要突出抓好重点执法岗位这一关键。坚持人民群众权利优先，是社会主义法治的重要特征。公安机关是群众工作机关，每天都在与群众打交道，贯彻依法治国方略，在更高层次更高起点建设法治公安，加快实现警务工作转型升级，必须紧紧抓住执法办案、窗口服务、行政审批管理等与群众密切接触的重点执法服务岗位，进一步加大教育管理力度，让民警始终把维护人民群众的根本利益作为公安执法工作的首要价值追求，从灵魂深处打牢立警为公、执法为民的思想基础，切实做到不搞“态度执法”、“关系执法”、“人情执法”，让人民群众在每一个案件、每一项执法活动中都能感受到公平正义。

二、坚持用法治的方式解决实际问题，切实提高维护稳定、治理社会的法治化水平

习近平总书记指出，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，强调“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识，规范发展行为，促进矛盾化解，保障社会和谐”。中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱强调，要善于运用法治思维谋划工作，善于运用法治方式处理问题，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思想自觉和行为规范。公安机关是维护稳定的专门力量，在社会治理中承担着重要职责任务，必须充分发挥法治在维护稳定、治理社会中的重要作用，妥善处理各类社会矛盾和问题，不断提高运用法治思维和法治方式维护稳定、治理社会的能力和水平。特别是在当前对敌斗争复杂多变、社会矛盾多样多发、刑事违法犯罪高位运行、影响国家安全和社会稳定因素大量增多的形势下，必须正确处理好民主与专政、维权与维稳、秩序与活力的关系，处理好依法办事与服务大局的关系，处理好法理情之间的关系，处理好敢于执法与善于执法的关系，真正做到在法律的框架下打击敌人、化解矛盾、惩治犯罪、保护人民，最大限度地稳定社会预期，最大限度地争取民心，确保社会既生机勃勃又安定有序。

一是要善于运用法治的思维处理敏感问题。法治问题一直是敌对势力企图对我实施西化、分化战略的一个重要突破口。这就要求公安机关在应对处理境内外敌对势力、敌对分子对我企图实施颠覆破坏活动、插手人民内部矛盾等事关国家安全和政治稳定的重大敏感问题时，特别是境外非政府组织策动所谓“社会运动”、邪教组织聚集滋事、职业医闹、职业访民寻衅滋事等问题时，必须时刻保持清醒头脑，讲究方法策略，善于运用政治智慧和法治思维，统筹考虑国际影响和外部反应，更加注重在法律框架下研究解决问题，做到既能依法有力打击敌人、震慑犯罪，又能有效争取舆论、赢得民心，努力实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，更好地维护国家安全和政治稳定。

二是要善于运用法治的途径化解社会矛盾。矛盾存在于社会发展的任何阶段，关键是要在法律规则和政策指导下正确解决矛盾。当前，我国正处在改革开放的深水区、社会转型的关键期，利益调整引发的社会矛盾和问题凸显，成为影响社会稳定的重要因素。要解决这些矛盾和问题，一定要摒弃那种“搞定就是稳定”、“摆平就是水平”的错误观念，更加善于用法律上的实事分清是非，用权利义务思维判断对错，用法治途径解决问题，积极引导群众遇事找法、解决问题靠法，自觉运用法律手段和理性方式表达诉求。绝不能图一时“稳定”而采取刚性强制手段或通过花钱买平安的方式，为以后的不稳定埋下隐患。特别是要突出强化法律的权威地位，进一步健全完善依法维权和化解纠纷机制，严格落实社会稳定风险评估机制，深入推进涉法涉诉信访工作改革，努力把各种矛盾纠纷导入法治轨道解决。要坚持维权与维稳相结合，推动建立依法维权、有责必追、违法必究机制，确保做到既能依法按政策解决群众合法合理诉求，又能依法有效化解矛盾，更好地维护社会稳定。

三是要善于运用法治的手段整治治安突出问题。认真贯彻落实中央《关于加强社会执法防控体系建设的意见》，积极构建以法治手段、法律制度为支撑的打防管控一体化社会治安防控网络，用足用好法律武器，依法严厉打击各种严重刑事犯罪活动，及时整治社会治安突出问题。特别是针对人民群众反映强烈的社会治安、电信诈骗、安全生产、网络安全、食品安全、环境保护、劳动保障等领域的违法犯罪问题，要切实负起责任，统筹运用现有的法律资源和手段，加大依法查处力度，更好地维护人民群众合法权益。与此同时，要针对新型犯罪法律适用不够的问题，切实加强法律政策研究，加强与检法机关的协调，积极推动出台相关适用办法和指导意见，努力为民警执法办案提供有力的法律依据，增强打击处理效果，更好地维护治安稳定、维护公共安全。

三、坚持用法治的标准规范执法工作，切实做到公安执法有法可依、有章可循

国务委员、公安部长郭声琨强调，公安机关要始终坚持严格规范公正文明执法，不断增强执法公信力和社会认同感，努力实现法律效果和社会效果、政治效果的有机统一。严格规范公正文明执法是全面推进依法治国对执法工作提出的新要求，也是人民群众最基本的期待。公安机关贯彻依法治国方略、在更高层次建设法治公安，必须突出严格规范公正文明执法这一生命线，坚持问题导向，坚持改革引领，着力破解影响和制约公安执法工作的体制性、机制性问题。近年来，吉林省公安机关坚持把完善执法制度作为规范执法活动的基本前提，针对工作中遇到的新情况、新问题和重点执法领域、重点执法环节，着力建立健全相应制度规范，特别是针对直接涉及群众利益、直接关乎警民关系的接处警、受案立案撤案、采取强制措施、涉案财物管理等关键环节，不断细化完善执法操作标准，基本形成了全面、系统、实用的执法制度体系，有力规范了执法行为，保障和促进了执法水平的提升。去年全省有9个单位被公安部命名为“全国公安机关执法示范单位”，是连续三届获得地市级、县级和基层所队“全国公安机关执法示范单位”大满贯的三个省份之一。但实际工作中，执法不严格、不规范、不公正、不文明的现象还一定程度存在，执法质量和水平还有很大的提升空间，特别是一些执法领域和执法环节仍缺乏针对性、操作性强的制度规范，需要进一步改进和完善，必须按照标准化、流程化、精细化的要求，从容易发生问题的执法环节入手，全面梳理、细化执法标准和操作流程，不断严密执法程序，强化执法指引，堵塞执法漏洞，确保民警在各项执法活动中、在每个执法环节上都有法可依、有章可循。

一是要健全执法制度体系。习近平总书记强调，“做到严格执法、公正司法，还要靠制度来保障，让执法权司法权在制度的笼子里运行。”科学完备的执法制度体系，既是国家制度的重要组成部分，也是确保严格规范公正文明执法的基本前提。全面深化公安改革，一项重要内容就是深化执法制度改革，健全完善执法制度体系，形成一切权力有法律依据、一切问题按程序解决、一切事情按制度办理的有效机制。所以，要把公安执法制度机制建设置于推动警务工作向法治化方向转型发展的基础性、先导性位置来抓，不断提高公安工作的制度化、法治化、规范化水平。一方面，要增强制度的实效性，紧紧抓住中央深化公安改革的有力契机，围绕维护国家安全、政治稳定、社会稳定、网络安全等工作中遇到的新情况新问题，着力加强法律政策研究，积极推动完善相关法律和政策措施。要进一步健全行政执法和刑事司法衔接机制，不断完善公安机关与其他行政执法部门案情通报、案件移送制度，明确案件移送标准和移送程序，消除执法盲区。要进一步完善执法制度清理机制，对于不合时宜的要及时取消、情况变化的及时调整、需要补充的及时补充、过于粗糙及时细化。另一方面，要确保制度的科学性和可操作性，在制定制度中充分贯彻法治精神、体现民意要求，遵循社会发展的客观规律和执法工作规律，尤其是要建立健全规范性文件合法性审查、备案审查制度，确保执法制度符合实际、好使管用。

二是要细化执法行为标准。严格、统一、明确的执法标准，是规范执法活动、约束执法行为的重要保障。要紧紧抓住执法执勤活动中容易发生问题的重点岗位和重点环节，建立健全覆盖各个执法岗位、各个执法环节的执法标准、执法细则和实战指引，严格制定工作规范，设定工作流程，明确民警在执法过程中应该做什么、怎么做、做到什么程度等标准要求，努力使每个执法岗位、执法环节都有规可依，最大限度地减少和杜绝执法不作为、乱作为问题的发生。特别是要针对滥用自由裁量权、处罚畸重畸轻等群众反映强烈的突出问题，从健全行政裁量基准制度入手，进一步细化量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，全力压缩随意执法的空间。

三是要规范执法办案机制。实现严格规范公正文明执法，需要建立一套既体现时代特点又符合法治要求的现代警务机制，而执法办案机制是其中的一项重要内容。要紧紧围绕推进执法办案工作由注重实体正义向实体与程序正义并重转变、由习惯“抓人破案”为中心向“取证定案”为中心转变、由偏重“言辞证据”向注重“实物证据”转变、由“侦查主导”向“庭审主导”转变、由片面追求效率向公正与效率兼顾、打击与保护并重转变，进一步健全完善执法办案机制，从而更好地规范执法行为，提高执法办案质量。

四是要完善执法考评办法。把执法质量考评作为衡量执法绩效的主要标准，从考评内容、考评结果运用、考评奖惩等方面进一步优化执法质量考评体系，坚决清理、取消刑事拘留数、发案数、退查率、破案率等不合理、不科学的考评指标，加大人民群众对公安机关满意度在执法考评中的比重，加快构建起更加科学合理、简单方便的执法考评新模式。进一步改进考评方式，加强日常考评、动态考评和实时考评，加大通报预警、监督整改力度，有效引导民警多办案、办好案，不断提高执法办案质量和工作效率。

四、坚持用法治的约束强化执法管理，切实保障执法权力在法治轨道内运行

习近平总书记强调，要加强对执法活动的监督力度，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。公安执法活动点多、线长、面宽，涉及领域广，监管难度大，而且备受群众关注。面对当前执法环境日益公开透明、群众法制观念越来越强的新形势，公安执法活动稍有不慎、出现瑕疵，都可能被无限传播、放大，迅速成为社会关注的焦点、舆论炒作的热点，甚至成为诱发突发事件的导火索。所以，公安机关要紧紧围绕规范执法权力运行这一核心，坚持从执法安全、责任落实、内外监督等环节入手，积极构建严密规范、运转高效、流程管理、监督有力的执法管理和责任体系，真正做小“权力清单”、做大“服务清单”、做实“责任清单”，从源头上预防和减少执法问题的产生。

一是要通过强化制度机制建设抓好安全管理。很多执法问题的发生都源于管理制度和监督机制的不完善、不落实。因此，要减少和避免执法问题的发生，必须坚持依法治权、源头管理，不断健全完善执法安全管理制度和监督制约机制，并抓好各项制度机制的落实。重点是严格执法办案场所建设、管理和使用制度，通过加强对执法办案场所的全程动态管理监督，严防发生执法安全事故。严格讯问犯罪嫌疑人录音录像制度，逐步实现对所有刑事案件讯问过程全程录音录像，从根本上预防和减少刑事逼供、非法取证等问题的发生。特别是针对一些地方存在的案件审核归口不一、管理不顺的问题，建立健全法制部门统一审核刑事案件工作机制，实现对执法审核的归口管理、对口指导、出口衔接，严格把好证据关、法律关。进一步深化警务公开制度，改进警务公开的方式、方法，拓宽警务公开的层次、内容，在不违反国家秘密和警务工作秘密规定的前提下，最大限度地公开执法依据、执法程序、执法进度、执法结果，做到以公开促公正。进一步畅通执法监督渠道，灵活运用法律监督、行政监督、舆论监督、民主监督及党内监督等各种监督手段，加强执法权力的制约，确保公共权力的行使和各种执法活动的开展置于严密的监督之下。特别是在当前信息化、全媒体的时代背景下，既要勇于接受舆论监督，自觉把舆论监督作为改进工作的动力，也要善于接受舆论监督，努力抢占舆论制高点，牢牢把握舆论引导主动权。

二是要通过强化信息化手段抓好流程管理。公安执法活动具有很强的程序性，涉及受理、立案、侦查、处罚等多道工序，只有加强执法流程监管，才能确保每个执法环节都不出问题。要紧紧围绕基础信息化建设，充分发挥信息化手段的倒逼效应，全面推行执法过程全面操作模式，做到执法信息网上录入，执法程序网上流转，执法档案网上生成，执法全程网上闭环运行，努力实现对执法过程的刚性制约和实时监督。要加强网上执法监督系统建设，推进执法监督系统与其他执法办案系统对接，特别是充分利用现场执法设备、视频监控设施等手段，实现对办案、服务、监管等场所的视频监控全覆盖，接处警电话语音监控全覆盖，一线民警执法活动的全覆盖，全面构建执法办案、服务群众和内部管理全过程、全方位监督体系，确保所有执法活动都有据可查、所有执法活动都可回溯式管理，从源头上强化对执法活动的监督约束。

三是要通过强化问责追究抓好质量管理。强化问责追究是加强执法管理、规范执法行为的有效手段。要按照有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的要求，健全完善执法责任体系，全面落实执法责任制和责任追究制，切实做到执法权力行使到哪里，执法责任就跟进到哪里。要建立健全执法责任清单制度，将法律赋予的执法职责细化分解到每一个执法单位、执法岗位、执法环节，明确办案、审核、审批责任，做到“谁办案谁负责、谁审核谁负责、谁审批谁负责”，努力打造覆盖执法办案全过程、全环节的责任链条。要健全执法过错责任追究制度和程序，对因执法过错引发当事人投诉或造成恶劣影响的，要在及时纠正的同时，依纪依规进行问责，严肃追究责任人的责任。要严格实行冤假错案责任终身追究制，对在侦查环节有故意违法或者重大过失的执法办案人员，不论职务或岗位如何变动，都要终身追责、严肃处理。要探索建立主办侦查员制度，在公安机关具有刑事司法属性的侦查人员中，按照一定比例和条件遴选优秀人员担任主办侦查员，突出其在侦查办案中的主责地位，落实办案质量终身负责制，推动构建侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系。

五、坚持用法治的要求加强队伍建设，切实为警务工作向法治化方向转型发展提供有力保障

习近平总书记指出，“全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要”，要求大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。公安队伍是法治工作队伍的重要组成部分，必须牢牢把握这一要求，坚持政治建警、素质强警、文化育警、从严治警、从优待警不动摇，努力打造一支“政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬”的高素质执法队伍，全面提升公安机关的执法能力、职业素养和专业水平，全力促进和保障警务工作向法治化方向转型发展。

一是要围绕筑牢忠诚警魂强化思想政治建设。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义。公安机关是党和人民的“刀把子”，是党领导下的执法纪律部队，贯彻依法治国方略、推进警务工作向法治化转型发展，必须始终坚持把党的绝对领导作为第一位的政治任务，坚持不懈地用中国特色社会主义理论体系和习近平总书记系列重要讲话精神武装头脑，使广大民警进一步坚定共产主义理想信念，严格执行党的路线、方针、政策，增强对中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，切实打牢高举旗帜、听党指挥、忠诚使命的思想基础，始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，永葆公安队伍忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色，确保在任何时候、任何场合都能做到立场坚定、忠诚为民、执法如山。特别是紧紧抓住当前正在开展“三严三实”专题教育的有力契机，教育各级公安机关领导干部以更高的标准严格要求自己，切实做到信念坚定、胸怀全局、厉行法治、真抓实干、清正廉洁，履行好党和人民赋予的神圣使命。

二是要围绕依法履职强化素质能力建设。公安执法工作集政治性、法律性、社会性和服务性于一体，具有很强的专业性和特殊性，适应法治建设新要求，必须把素质能力建设摆在突出重要位置，全力打造一支高素质执法队伍，不断提高新形势下依法履职的能力和水平。要进一步完善普遍性要求与不同警种岗位需要相结合、法律要求与实战应用相结合的执法培训模式，大力开展多层次、分层级、递进式培训，不断提高民警执法办案能力、应急处置能力、依法管理能力、群众工作能力，努力使各个执法岗位的民警都成为自觉学法、真正懂法、模范守法、正确用法的执法者。要进一步完善网上执法资格认证系统，推行等级制和学分制管理，定期组织执法资格考试，对取得各级执法资格的民警，在同等条件下优先提拔任用，促进民警基本执法素质提升。要根据当前法治建设的实际需求，按照专业化标准，不断拓宽法律人才发现、培养和管理渠道，努力在执法实践中培养一批熟悉法律、精通业务的专业骨干，为警务工作向法治化转型发展提供法治人才保障。

三是要围绕树立良好形象强化纪律作风建设。实现严格规范公正文明执法，不仅需要有完备的执法制度体系、系统的执法管理体系、明确的执法责任体系，更需要有严明的纪律、过硬的作风作保障。要始终坚持依法治警、从严治警方针不动摇，从执法办案、管理服务、行为举止等方面入手，严格队伍日常教育管理，强化对广大公安民警的纪律作风养成，确保严格执行各项纪律条令、警规禁令，特别是坚持有案必查、有腐必惩，严肃查处各类违法违纪行为，努力以铁的纪律打造铁的队伍，大力营造风清气正的良好警风，不断提升公安机关执法公信力。