第六届警学论坛：改革就是突破路径依赖 实现弯道超越 曹力伟

改革就是突破路径依赖 实现弯道超越

         ——从大庆经验谈公安机关如何适应公安法治建

设，实现公安机制体制改革

大庆市政协主席 曹力伟

内容提要：路径依赖，又称为路径依赖性，最初产生于技术变迁分析，后因成功阐释了经济制度的演进被广而周知，并在制度变迁研究中得到广泛应用。它的特定含义是指，人类社会中的技术演进或制度变迁有类似于物理学中的惯性。即一旦进入某一路径，无论是“好”还是“坏”，就可能对这种路径产生依赖。本文结合大庆公安实践，提出突破旧有体制的路径依赖，通过盘活存量，科学重组，激发活力，捕捉更佳的变轨机会，完成一次又一次弯道加速和超越，实现公安体制机制的重大改革。

关键词：路径依赖  弯道超越  体制机制  公安改革

学习中央四中全会精神，使人倍受鼓舞，既明确了下步改革方向，又看出中央改革决心。相信，随着四中全会精神在各领域不折不扣落到实处，我们祖国必将迎来新的发展，在复兴之路上迈出更大更坚实步伐。倍受鼓舞之余，我又对现实存在一些困惑：为什么计划经济背景下公安机关形成的体制机制至今仍在沿用？为什么针对体制改革很少有人问津？连“二十公”在中小城市开展减少层级试点的提法也踪影皆无？为什么交通拥堵日渐严重，我们仍然坚持交警单独管理交通秩序？为什么中央提出执法主体规范化，我们二百万公安队伍之外，还有大量协警、辅警存在？综合大庆实践，我感觉，主要症结除了缺少中央提出的壮士断腕、啃硬骨头、趟深水区的改革决心外，还因为普遍存在路径依赖现象。改革目的，就是要突破路径依赖，通过盘活存量，科学重组，激发活力，实现弯道超越。

一、突破路径依赖

路径依赖，又称为路径依赖性，最初产生于技术变迁分析，后因成功阐释了经济制度的演进被广而周知，并在制度变迁研究中得到广泛应用。它的特定含义是指，人类社会中的技术演进或制度变迁有类似于物理学中的惯性。即一旦进入某一路径，无论是“好”还是“坏”，就可能对这种路径产生依赖。一旦人们做出选择，惯性力量会使这一选择不断自我强化，使人轻易走不出去。路径依赖最广为流传的例证，莫过于两匹马屁股的宽度决定了美国航天飞机火箭助推器的宽度。古罗马军队按照两匹马的距离确定战车宽度，并在战争中修建了英国最初的长途老路；后来，英国人根据马路辙迹确定马车轮距，造马车的人后来造电车，造电车的人又去设计铁路；而美国航天发射器要用铁路运输，还需经过只比铁轨宽一点的隧道，于是火箭推射器宽度就制造成铁轨的宽度，即古罗马两匹马屁股的宽度。即使美国火箭专家再有科学的设计，其推射器宽度都不能大于两匹马的距离，足见路径依赖之顽固。

客观说，路径依赖虽然顽固，但并非全是负面效应，如果初期路径选择是对的，则会在一定周期内产生积极影响。比如，人类自原始社会开始的每次进化，制度变革都促进了生产力极大解放和发展。但如果在制度优势已经消耗殆尽，又不谋求新的路径规划，就陷入了恶性循环，这个时候就是必须突破路径依赖的时候。英国历史学家汤因比研究过20多种在历史上相继消亡的文明，结论：不是他杀，全是自杀。原因很简单，它们在长期路径依赖中失去了改革勇气和创新活力，最终被淘汰出局。历史往往照进现实。建国后，苏联社会主义制度和计划经济模式，对百废待兴的新中国的确起到重要恢复作用，但也因此形成路径依赖。包括粉碎“四人帮”后，把党和国家工作中心转移到经济建设上来时遇到的阻挠，包括改革开放启动14年即小平南巡时，建立社会主义市场经济体制的改革目标才得以确立。改革开放的许多时候都体现了路径依赖特征。原有计划经济导致路径依赖的形成，现有路径依赖又掣肘改革全面深入，在这种相生相克中，要将迫在眉睫的全面改革深入下去，突破路径依赖是必须和必要的手段。

突破路径依赖的核心是突破旧有观念束缚，第一轮改革开放就是以“实践是检验真理的唯一标准”大讨论开始的。就具体突破办法来说不一而足，关键要找准问题，不避困难，对症施策。结合大庆公安十年改革的实践和理解，我认为突破路径依赖，解决好五个问题比较重要。

一是突破“路径锁定”。即在一种制度已经处于无效或低效运行状态下，如果仍然困于其中难以自拔，就必须实施制度重建。建国后，我国公安体制大致经历两个阶段：一是改革开放前三十年的完全适应期，为计划经济量身定制的警务体制发挥了应有作用。二是改革开放后三十年的努力适应期，随着社会各领域改革进程不断加快，旧有体制适应能力越来越差。警力短缺到需要在体制外建立一支上百万的辅警队伍来缓解警力不足，由此形成新的依赖并不断强化，进一步加重了政府负担，掩盖了原体制层级过多、分工过细的弊端，客观上阻挠了改革。警力不足与辅警大量出现说明，现有公安体制已经显现疲态，有必要实施体制重建，也就是改革。这是十年前大庆公安果断实施体制改革的根本动因。公安工作如此，社会治理的很多领域都是这样。

二是不搞“曲线救国”。突破路径依赖不是修老路，而是走新路。但因为很多人忌惮跳出来的难度太大，仍然寄希望以修修补补来解决问题，这是路径依赖的典型表现之一。就公安改革而言，2003年，《中共中央关于全面加强和改进公安工作的决定》提出改革总体设想，开始了减少层次改革的倡导，但响应者寥寥无几。大家更热衷以机制创新代替体制创新、以机构改革代替体制改革，这些创新并非不可取，也是改革的组成部分，但毕竟处于体制外围，离核心问题过远，作用有限。近些年还出现一种现象，就是新口号、新机制、新举措层出不穷，但基层公安机关和广大民警针对解决层级过多、分工过细的改革愿望却越来越迫切，说明“曲线救国”只管一时，不管长远。

三是不坐等“顶层设计”。坐等顶层设计是路径依赖的另一种表现，当前尤其突出。改革不是完成任务，关键要解决问题。不能一遇问题先找依据、先看上级政策，没有政策就不办。应该着眼当下，看问题该不该解决，应该解决就必须想一切办法，尽最大努力，这是“守土有责”。有学者指出，中国在体制改革的问题上，不要过分依赖顶层设计，因为顶层设计的方案，要有坚强坚固的经验基础。这个基础即来自基层的主动和创造。所以，中央明确提出，改革要坚持顶层设计与尊重基层首创相结合。单纯强调顶层设计的最大弊病，就是担负顶层设计的国家部委，很多时候缺少改革动力。

四是不盲从“试点”经验。中国改革开放总体属于渐进式改革，先试点，再推开，这是改革重要经验之一。但如果在任何时候、任何范围内都把它看成定律，就形成了方法上的依赖。试点，的确是确保稳妥、规避风险的有效办法，却不是万能之计。不清楚的事情必须试点，从中寻找方向，发现问题，修补完善；清楚的问题就要坚决果断，不给反对者设置藩篱机会，把更多精力用于改革后的调整完善。因试点失去改革信心的例子，不是绝无仅有。大庆公安改革没有大范围讨论，也没有试点。如果选择某个单位试点，会使其他单位产生等待、观望甚至浮躁情绪，抵触改革会在这段时间形成势力，引起不必要动荡。事实上，对内坚决不试点，对上积极争取试点，大庆十年间的每次改革都是如此，突破效果很好，不但实现了目的，关键是让群众迅速看到了实效。

五是不走回头路。回顾人类进步史，每次重大社会制度变革都有复辟，却无一不成为历史的笑话。跳出去就不能再打退堂鼓，“悔棋”的成本更大，代价更高，危害也更严重。突破路径依赖所以必要和艰难，就是很多人明知老路越走越窄，却仍念念不忘，心存幻想。改革不能一蹴而就的道理每个人都懂，事实也是这样。改革初期，由于制度设计、推进实施等方面的不足，以及随时出现的突发因素，遇到些困难和挫折再正常不过。大庆公安改革这十年，遇到很多困难，有的艰难程度是改革前无法预知的，但我们坚持“靠强力推进改革，靠事实统一思想，靠机制激发活力，靠观念改变工作”，从未想过调头回去。回顾这十年不断突破路径依赖的过程，如果有一点经验可谈的话，就是牢牢把握了三个关键环节：方向正确，措施得当，坚持到底。

二、科学盘活存量

突破路径依赖，只是改革起步和基础工程，最终能否成功，能不能按照设定目标把高效体制建立起来，就不仅仅取决于改革者主观愿望，而要靠合理的路径选择和科学设计。这是大庆公安十年改革重要体会之一。从总体上说，突破路径依赖的改革方式，大体可以分为增量改革和盘活存量两种，我们从实践中坚信，后者更具科学性和发展性。

增量改革，优点是在不伤害既得利益的前提下增加另一部分人利益，从而使改革迅速启动。缺点是随着时间推移，其内在改革动力会逐渐衰竭，很难长时间持续下去。增量改革对公安机关而言，最大难处是国家公务员队伍相对庞大，中央政府决定几年之内不会增编，这就堵塞了公安队伍实施增量改革的可能性。扩招辅警队伍，虽属增量改革范畴，但因其准入门槛低，不具备执法主体资格，隐患极大，属方向有误的增量改革。

盘活存量，则是通过有效的资源整合，转变传统资源配置方式，增强资产整体价值，从而实现盘活目标。比如，通过体制调整，实现警力下沉、改善忙闲不均、激发竞争活力，不需要招收辅警甚至取消辅警，一样能够缓解警力不足，这就是典型的存量改革。存量改革的优点是容易达成共识，成本不高或不需新增成本，但由于将触动既得利益，阻力相对要大。在先易后难的渐进式改革中，存量改革大多出现在增量改革之后。正如当前中央做出的改革判断，好改的已经全部改完了，剩下的都是难啃的硬骨头，说明增量改革已陷入困境，盘活存量势在必行。大庆公安选择的就是存量改革，并以扎实实践，摸索出了科学盘活存量的重点和方法：

一是减少层级，盘活警力。警力不足，既有绝对不足的原因，也有因警力闲置、使用不当等体制问题造成的相对浪费，盘活警力就是要解决后者问题。与中国现行五级行政体制相配套的公安组织结构，管理成本高、效率低，特别是大量警力滞留中间层，造成基层又苦又累。其中，大量骨干的滞留，又必然衍生许多新的设计和工作需求，进而增加基层无效劳动。随着交通、通信条件的发展，特别是网络信息的普及，减少管理层级，扩大管理跨度，科学配置警力，已成必然。2005年改革中，大庆将市区10个分局和70个派出所整合成20个新分局，实现三层变两层管理，把从前不实战的中间层警力推向一线，基层执法警力增加105％。这种依靠科学配置解决警力不足与依靠扩编招警解决警力不足，有着本质的区别：一是多。在同样警察数量情况下，立即使一线执法警力增加105%。如果单纯依靠扩编招警，很难在数量上达到这一水平。二是快。增编、扩招、培训等传统改善警力的方式，往往需要较长时间才能适应工作。而科学配置是在现有警力中进行，一旦完成，可以迅速形成战斗力。三是好。即执法质量好。通过骨干回归，提升了一线执法水平，新招民警的执法能力、执法质量与之不可同日而语。改革第一年，破案数同比增加43％，而执法质量不降反升。四是省。大庆通过改革增加的105%一线执法警力，没有多花财政的钱。但如果要通过扩编招警来实现，政府每年将增加几千万甚至上亿元负担。大庆减层改革后即2005年6月，国务院提出推进“省管县”的改革试点，说明不仅公安管理层级可以减少，整个行政管理层级都有压缩空间，同时还能减少不必要的行政干预和人为增加工作的问题。

二是综合执法，盘活职能。分工是必要的，但分工过细就成了问题，有限的职能被条块分割，容易造成推诿扯皮。国务院因此推行“大部制”改革，四中全会《决定》明确要求“整合队伍”。公安机关这类问题已经越来越突出，警种分工过细，一个部门只管一项职能，即使无力承担，其它警种也不能支援。交警就是最典型例子，以现有的职能配置方式，无论交警怎么增人、增编都不够用，自身又苦又累，社会却不满意。公安外事管理也是这样，随着出国出境人员猛增，办证难、办证慢问题积重难解，群众意见很大。针对这种职能配置与任务不相适应的问题，我们将分局、县局内设机构大量整合，从过去分局十七、八个，县局二十多个机构整合成刑侦、治安、社区警务和综合管理四个部门，实现警力配置规模化、执法职能综合化。在此基础上，针对分工过细带来的推诿扯皮和忙闲不均问题，相继推行全警管交通、全警管消防、全警管外事的综合执法改革。比如，把原来市局交警大队、事故大队的人员、编制、职能全部下放分局，不单设警种，由分局治安队负责动态交通管理，社区队负责静态交通管理，刑警负责交通事故现场勘查和逃逸案件侦办，市区可以管交通的民警达到从前5倍多。在外事管理上，将市局业务受理职能下放到分局，仍不单设机构，市区办证窗口由原来的1个增加到19个，在办证总量同比增长45％情况下，彻底解决了群众排长队、大排队问题。正是通过职权下放和综合执法，大庆公安机关才能把警力规模化、职能科学化效应发挥到了最大。这种效应至少体现在两方面：第一，把多而散的机构整合成大部门后，使我们对任何一项工作都有足够应对的警力。比如，上级机关提出刑警要达到总警力的15％，而大庆已经达到30％，在全国都是较高的。第二，综合执法打造了一警管多事的多功能警察，用科学配置职能的办法，解决了警力不足与警力浪费的双重问题，回应了群众对综合执法的迫切需求。

三是促进竞争，盘活效率。市场经济有活力，是因为体制内有竞争机制。经济工作如此，公安工作也是如此。公平、公开的竞争，能够使资源达到最优配置，工作提到最高效率，是减少浪费、盘活存量的重要途径。大庆通过改革搭建了这样一个环境，内部活力得以迸发。改革后，城市分局的规模设置相当，内设机构标准统一，加之创新实行“二人一组，三组一队”标准化警队建制，在警组、警队、警种、警局之间形成四个可比性很强的竞争平台，解决了单位大小不一、无法科学比较的问题。大家不但比着干，而且更重成本控制，讲究投入产出，创新力、执行力越来越强。由于激发了队伍内在活力，使我们有条件解决另一个关键问题，就是除非执法岗位有限的文职人员外，大庆公安没有一名辅警。改革打造的“6人队”，很好解决了队长背手指挥问题，但如果警队夹杂辅警，甚至辅警超过警察数量，不但队长要背手，连普通民警都会成为“领导”，逐渐远离具体工作。这种情形下，不要说提高队伍活力，连原有战斗力都要下降。大庆取消辅警，就是要把民警的“拐棍”扔掉，激发队伍本身潜力和内在活力；就是要保持队伍纯洁性和正规化，把政府宝贵的投入全部用在改善核心问题上，这才是根本的、持久的。同时，在社区我们组建了专职治安员队伍，形成以治保会、治安员、志愿者、社区民警四位一体的联防格局，为避免公安包打天下、实现公安工作社会化、落实枫桥经验搭建了平台。

以上，是公安工作科学盘活存量的重点所在。实际上，科学盘活存量与突破路径依赖是两个互动互融的过程，总体上都属于方向选择问题，之后就是对正确方法的研究。把方向、方法两个环节做实了，才能真正实现“弯道超越”。经历十年改革历程，我们由衷感到，习总书记反复强调的六个改革关键词，特别精准概括了突破路径依赖和科学盘活存量的方法问题。第一，“突破藩篱”是关键。解决突破路径依赖的勇气、智慧和观念问题。第二，“蹄疾步稳”是方法。既要有敢闯敢试的精神，又要把握过程控制。第三，“脚踏实地”是保证。矛盾面前不回避，成绩面前不保守，外人面前不做秀，始终保持如履薄冰的心态。第四，“善作善成”是要求。坚定用深化改革的办法，解决改革中出现的新情况、新问题，核心是坚持一切从实际出发。比如，针对分县局综合执法可能带来“样样通、样样松”的弊病，我们没对市局机构进行压缩，而是大力实施专业化、实战化建设，构建既分工明确又相互支援的实战体系，使市局同分局形成互补关系，足以应对各种突发情况和困难。第五“一张蓝图”是原则。保持“功成不必在我”的心胸气度，不等待观望，不急功近利，不浅尝辄止，不改旗易帜。就如习总书记所讲：“不能为了出政绩都要自己搞一套，换一届领导就兜底翻，三天打鱼两天晒网，那就什么事情也干不成”。第六，“成熟持久”是目标。即最终实现“弯道超越”，同时寻找到科学持续发展的正确道路。

三、实现弯道超越

在市场经济环境下，对每个主体或个体来说，实现后来居上的最好办法，就是寻找适应和超越时代变革的新拐点、新路径，好比赛车中的弯道超车。相对直道而言，弯道充满风险和变数，但却更容易向内切道和成功变轨，继而产生更大加速度，完成直道上无法实现的超越。这其中，有三个节点非常关键：第一，找准拐点，敏锐捕捉改革契机，并迅速做出反应；第二，大胆变轨，切道寻找便捷路径，即突破路径依赖；第三，方法正确，在现有条件下催生最大功率，也就是科学盘活存量。大庆公安改革比较好地扣住了这三个环节，成功实现弯道超越。如果用大庆“二次创业”凝练的“三超精神”来概括，这是一种超越权威、超越前人、超越自我的过程。

第一，超越了体制权威。相对于大庆公安目前的新体制，传统体制已经运行60余年，形成强大惯性，树立了绝对权威，让人不敢触碰。大庆公安敢于对这种体制实施重建，虽是一个非常艰难的抉择，但取得了完全成功。重要标志有两个：一是突破了传统五级警务管理架构，在地市级以下实现三层变两层的扁平化管理。二是取消了各区县上百个存在了几十年的派出所，并一度引起广泛质疑甚至强烈反对，但仅仅一年多以后，新的《公安机关组织管理条例》明确认定了大庆新体制的法律地位，同时废止了《派出所管理条例》。对目前全国仍然延续运行的普遍体制来说，大庆实现了关键超越，率先完成了计划经济条件下公安体制向市场经济条件下公安体制的转变。

第二，超越了改革前沿。按照改革开放“两个大局”的设计，中国近三十年发展始终以沿海引领内地，南方引领北方，以经济建设为中心的主基调下，这种引领无形拓展到了政治和社会治理各个领域。我们曾长期承认甚至仰视这种差距，凡到南方和沿海考察，必称“学习先进地区经验”。但受益十年改革，在公安制度建设领域，我们很大程度上扭转了这一局面，至少早于全国做出全方位的有效探索。十年来，我们接待了超过200个考察的省、市代表团，有的发达省份甚至就一个问题多次到大庆交流。政治局委员、中政委孟建柱书记曾明确批示：“大庆市公安警务改革的经验，具有一定的普遍意义”。尤其是三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化后，大庆迅速成为许多社会治理研究机构的剖析对象，仅2013年，就有“人民论坛”专家组专程调研“大庆经验”；第四届中国社会治理论坛、首届国家治理高峰论坛分别邀请我们介绍改革经验，很多专家和组织提出将大庆作为社会治理研究的典型范例。四中全会《决定》出台后，我们所有改革举措全部符合依法治国、依法行政总体方向，特别是扣住了“减少层级、整合队伍、综合执法、提高效率”等具体要求，因此有了很大先行优势。

第三，超越了自我禁锢。这是最难的一种超越，可一旦完成，就能在很长时间形成持续向上的良性循环状态。历经十年全面检验，我们自认为完成了这一过程，衡量标准有三：一是公安工作实现了跨越发展，表现在社会治安上尤其明显，八类主要案件、“两抢”案件实现十连降，其中，“两抢”案件由改革前2081起下降到147起；命案由改革前五年的150-160起下降到近两年的30-40起。城调队抽样调查：大庆市民安全感、对公安工作满意度、对公安队伍满意度“三项指标”，分别达到98.5％、98.8%、98.8%，均在持续增长中创造新高。所以发生这样的变化，除全国、全省大形势逐渐好转外，我们自身的体制改革起到了巨大作用。扪心自问，如果不改革，一切都是常规抓法，能不能取得如此的成绩？结论是否定的。当然，形势肯定会逐渐好转，但不会变化这么大。二是支撑持续发展的基础和潜力越来越好。特别是省编办以批复“三定”方案的文件形式，让我们历史性解决了机构、级格、职数、保障等关键性问题，深化改革与持续发展几乎没有了障碍。如果不改革，这些长期困扰公安机关的普遍性问题，也会在反复争取中得到一定程度改善，但不可能彻底解决。这是大庆公安民警对改革拥护率接近100％的重要原因之一，也因此形成持续深化改革的核心动力。三是凝聚了强烈创新精神和厚重文化。中外之差距，南北之差距，根本还在于思想解放程度和创新创造能力。这十年改革，恰恰解决了大庆公安队伍不会创新、不敢创新的禁锢意识，培养了争创一流的向上精神和越来越强的创新能力，积累凝聚了体制自信、机制自信和能力自信。仅就体制自信而言，自2005年1月1日开始，我们至少进行了六次大的改革步骤，除第一次比较艰难和紧张外，后面改革非常平顺，波澜不惊，甚至省去了动员过程，一纸方案就执行到位。敢于改革、相信改革、参与改革，已经成为一种习惯。体制之外，“人无我有、人有我好、人好我新”的创造也无处不在。特别在引领方向的信息化建设上，近三年新获自主知识产权11项；建成全国一级信息中心；功能和设计一流的专业研判中心覆盖国保、技侦、情报、网安、治安、经侦、禁毒、交通、消防、视频侦查等全部实战部门；建成全国首个部颁标准的350兆PDT数字通讯系统，公安部业务局评价“具有划时代、里程碑式的意义”；警用地理信息技术填补全国公安系统一等奖空白；刑事技术的司法物证鉴定首个通过国家认定。可以说，始终向着最好的创新精神，向着最先进目标前进的创新文化，是改革十年积攒的最大财富，是十年前不敢想象的巨大超越，也是确保今后新十年持续发展的不竭动力。

前进无止境，改革无尽期。十年改革，让我们实现了“从路径依赖到弯道超越”目标，从中探索出了“6+1”的大庆现代警务之路，解决了后续发展的路径问题。“6”即公安工作“科学化、法制化、人性化、信息化、优质化、社会化”发展方向，也是衡量决策和实效的检验标准。“1”即公安文化建设，通过建设“思想文化、行为文化、科技文化、专业文化、管理文化、警营文化”等“六个文化”，把改革以来形成的先进理念、先进体制、先进经验固化下来，培育体制改革后的接续动力。目前，我们已经完成文化建设第一个“三年规划”，与体制改革实现了有序顺接，效果越来越好。基于“6+1”现代警务之路的引领，我们坚信，在成功突破旧有体制的路径依赖后，大庆公安仍能在今后发展中捕捉更佳的变轨机会，完成一次又一次弯道加速和超越过程。