第六届警学论坛：公安机关法律顾问制度研究 吴封超 、聂涛
公安机关法律顾问制度研究
云南省公安厅法制总队 吴封超 聂涛
内容摘要：十八届四中全会《决定》中提出积极推行政府法律顾问制度。为深入贯彻落实全会精神，公安部部署了进一步深化执法规范化建设，全面建设法治公安的决定，2015年底前，建立以法制部门人员为主体、吸收法律专家和律师参加的法律顾问队伍。随后，各地公安机关均开展了相应的落实推进工作，总体上看，公安法律顾问制度建设已有一定成效，公安机关及其部门、警种聘请法律顾问帮助提高依法行政水平已渐成趋势，但仍有一些深层次问题制约着公安法律顾问制度的进一步完善，影响其作用的充分发挥。公安机关应当立足于自身实际情况，结合公安工作业务特点，建立一套具有公安特色的法律顾问制度，为公安中心工作发挥建设性作用。
关键词：依法治国 公安 法治 法律顾问
一、背景介绍
2014年10月23日中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，法治在中国再一次进入快车道，也是中国法治进程的显著标志之一。事实上，运用法律调节社会关系、维护社会秩序、规范人的行为，是古今中外通用的手段。从我国历史上看，虽然几千年的人治传统根深蒂固，但春秋战国时期就已经有了自成体系的成文法典，汉唐时期就形成了比较完备的法典。中国特色社会主义法治道路，汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验，既与时俱进、体现时代精神，又不照搬别国法治模式，是符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的法治道路[1]。
当前，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，总体上解决了有法可依的问题，但在执法层面的问题仍然相当程度的存在，建设高效的法律实施体系保证宪法法律严格实施是我们面临的重要任务，行政机关作为国家权力的执行机关，负有严格贯彻宪法法律的重要职责，因此，首当其冲的重要方面就是要全面推进依法行政，建设法治政府。
二、法律顾问制度的提出
《决定》中提出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。为深入贯彻落实全会精神，进一步深化执法规范化建设、全面建设法治公安，公安部于2015年1月27日出台了《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》，部署改革决策和权力运行机制，全面落实依法行政要求，健全依法决策机制，并进一步细化规定，2015年底前，全面建立重大决策合法性审查机制，重大决策事项应当在会前进行合法性审查，未经合法性审查或者审查不合法的，不得提交会议讨论、作出决策；2015年底前，建立以法制部门人员为主体、吸收法律专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大决策以及舆论宣传和社会评估中发挥积极作用。
从上述规定一方面可以看出，在公安机关内部设立法律顾问已经势在必行，顶层制度设计已经基本具备，接下来需要在实践层面落地实施；但从另一方面看，现行政策的指导意见是将法律顾问工作设定在依法决策层面，但在实际运行过程中，法律顾问在决策过程中提供法律咨询意见只是其职能之一，除此之外，还有多方面的事务需要或可以由法律顾问完成。
三、法律顾问制度概述
（一）法律顾问概念的产生
我国法律顾问制度的发展，是伴随着经济体制改革逐步发展起来的，上世纪五十年代中期就已经诞生法律顾问制度的雏形，1955年4月，国务院批转下发了法制局起草的《关于法律室任务职责和组织办法的报告》，在这种形式下，当时的一些企业内部就设立了“法律室”、“法律顾问处（室）”等，但因随后而来的政治原因，这项制度很快就夭折了。改革开放以后，随着企业进一步下放经营自主权以及国家法治建设的加强，一些具有较强经营意识和法律意识的企业对于充分运用法律保障企业合法权益的问题有了更明确的认识。比如，1979年中国技术进出口公司设立法律处，1980年武汉钢铁公司成立法律顾问处等。1982年7月1日施行的《中华人民共和国经济合同法》，进一步显示了合同的法律性和重要性，这就大大促进了企业法律顾问制度的恢复。特别是1986年颁布实施了《全民所有制工业企业厂长工作条例》，规定厂长可以设置专职或聘请兼职的法律顾问，这就极大的推动了企业法律顾问制度迅速发展起来[2]。进入九十年代后，由于我国处在计划经济体制向市场经济体制转变的关键时期，企业明显的一个变化趋势就是要实现管理模式的法制化和正规化，运用法制的手段，在企业当中设立法律顾问，加强运用法律手段进行经营是建立社会主义市场经济体制的迫切需要。1992年6月15日司法部令第20号发布了《关于律师担任企业法律顾问的若干规定》，企业法律顾问作为一项制度以及一类职业逐渐在社会经济生活中出现。
（二）法律顾问制度的发展
随着法律顾问执业群体的不断壮大，国家开始设立准入门槛，1997年依据人事部、国家经贸委、司法部下发了《人事部、国家经贸委、司法部关于印发〈企业法律顾问执业资格制度暂行规定〉及〈企业法律顾问执业资格考试实施办法〉的通知》（人发〔1997〕26号），国家开始实施企业法律顾问执业资格制度。随着社会的进一步发展，法律顾问不再仅仅只是局限于企业内部设立，自然人、法人或者其他组织也逐渐开始聘请法律顾问，特别是1996年５月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《中华人民共和国律师法》，律师行业迅速发展壮大， 执业范围向社会生活各领域迅速拓展，其中一项最主要的律师业务就是受聘担任自然人、法人或者其他组织的法律顾问，此后，法律顾问逐步进入日常生活并被人们所熟知。
（三）法律顾问制度的移植
正如前文所提述，法律顾问逐步进入社会生活各个领域后，一开始只局限于国有企业，慢慢地法律顾问制度被移植到各行各业，很多国家机关、企事业单位以及公民个人都聘请了法律顾问。然而，尽管社会上都在说都在用，但法律顾问如何定位、具备什么职能、承担哪些任务等方面一直没有正式定论，在人们通常的观念中，法律顾问等同于律师，其职责范围主要来源于《律师法》第二十九条的规定，即：按照约定为委托人就有关法律问题提供意见，草拟、审查法律文书，代理参加诉讼、调解或者仲裁活动，办理委托的其他法律事务，维护委托人的合法权益。
在《决定》中，以党的最高纲领性文件的形式对此作出
明确规定，在行政机关要普遍设立法律顾问。公安机关作为政府的重要组成部门，应该如何设计法律顾问制度？如何设定其职责？如何使其有效运转？以及如何与公安机关现有的人力资源、业务资源有机结合？下文将根据公安机关的实际情况逐一述及。
四、公安机关设立法律顾问的必要性
（一）顺应法治潮流，牢固法治思维
由于历史传统诸方面的原因，公安机关对是否有必要聘请法律顾问经历了很长的纠结时期，在九十年代，有的地方就曾提出过公安机关聘请常年法律顾问的建议，但当时普遍认为，各级公安机关的法律事务均应由本级公安机关负责，有关的法律问题可以同有关部门商量，也可以向有关专家请教，听取意见。对本级公安机关无法解决的法律问题，应当按照组织程序，向上一级公安机关请示。因此，公安机关不应当也没有必要聘请常年法律顾问。
时至今日，社会生活发生了深刻变化，大公安小法院看不见的检察院早已过时。依法治国，依法行政，以诉讼为中心，将权力关进制度的笼子，法无禁止即可为，法无授权不可为等等法律术语已经不再是法学界的自说自话，它是党中央吹响的号角，是国家长期发展的战略基石，是社会各界的普遍期盼，同时也是人类社会文明进程中迄今为止所达成的最重要的共识。公安机关历来处在社会的风口浪尖，面对如此形势，更应该当机立断，主动融入滚滚法治大潮中。
（二）增加公安机关在法治理论上的话语权
长期以来，公安机关在一定程度上存在着重实践操作，轻理论研究的现象，很多时候公安机关更象是一只默默无闻辛勤劳作的小蜜蜂，没有充分完整表达自己意见的意愿和机会。主要表现之一是缺乏精准的制度设计技术和能力，我们常说的一句话是公、检、法三机关相互配合相互制约，但实际上在整个办案程序过程中，公安机关更多的是履行配合的义务，缺乏制约的机制保障，公安机关仅是凭借着数量庞大的警力以及广泛的社会触角占有一定的优势。社会上曾流传一种说法，法院靠专家，检察院靠纪委，公安靠政法委。这样的说法当然是错误的，但在一定程度上也反应出公安机关与法治理论界的联系是不够紧密的，特别是在一些有关制度博弈的时候缺乏掷地有声的精英声音，在法治理论热闹非凡的今天，公安机关更应该主动加入这个盛大party，占有自己的一席之地，拥有一支力量雄厚、人才济济的法治理论队伍。
（三）盘活公安机关内部的人力资源
在司法队伍中，与法官和检察官相比，公安民警的法定入职门槛相对较低，其中最显著的差别就是学历，公安民警要求是具有高中以上文化程度[3]。而法官和检察官的最低学历要求是高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年[4]。另外，担任法官和检察官职务还必须通过国家统一司法考试，获得《法律职业资格证书》。通过多年的实践，司法考试制度已经非常成熟且拥有极高知名度，被称为“天下第一考”，是法官、检察官、律师、公正员必须通过的统一任职资格考试。公安机关对此资格考试虽然没有作硬性要求，但在很多单位和部门也在积极鼓励民警踊跃参考，目前已经通过司法考试的民警已经为数不少，而且数量在逐年递增。
近年来，公安机关也在探索更适合于公安民警的执法资格等级考试制度，2011年起公安部部署组织开展执法资格等级考试，分为基本级、中级和高级，除综合类外按警种分为刑侦、经侦、治安、出入境、交管、禁毒、消防7个专业分别开展考试。根据规定，人民警察必须取得基本级执法资格，未取得的不得办理案件；担任县级、市级公安机关内设执法勤务类机构、公安派出所主要负责人的人民警察，必须取得中级以上执法资格；取得高级资格的，应当纳入公安部和省级公安机关的人才库管理[5]。截至目前全国公安机关共计191.6万（人次）民警取得基本级执法资格，88.8万民警取得中级执法资格，2.45万民警取得高级执法资格。
可以看出，公安机关内部有着丰富的法律人材资源，且广泛分布于各层级、各部门、各警种之内，公安机关应当建立一套相应的法律顾问制度，一方面能够对这些法律人才加以有效利用，另一方面也能够促使民警更加积极的有为有位。
五、公安机关设立法律顾问的现状
自公安部建设法治公安的决定出台后，为探索科学规范、运行有效的法律顾问制度，进一步发挥法律顾问制度在法治政府、法治公安建设中重要作用，各地公安机关均开展了相应的落实推进工作，总体上看，公安法律顾问制度建设已有一定成效，公安机关及其部门、警种聘请法律顾问帮助提高依法行政水平已渐成趋势。但仍有一些深层次问题制约着公安法律顾问制度的进一步完善，影响其作用的充分发挥， 主要体现在如下方面。
（一）职责定位不清晰
一项制度的有效运行，明确的定职定责是前提。目前公安机关法律顾问的职责还未完全制度化，公安部决定只是提出设立法律顾问的框架要求，对其建制、机制、职能等方面的实施细则缺乏顶层设计，各地的做法也是参差不齐，因职责不明、交叉重叠等原因，一方面造成了法律资源的闲置与浪费，另一方面法律顾问对法律事项的参与带有一定随意性，还未能真正成为法治公安建设的重要组成部分。
（二）功能机制不健全
目前法律顾问的工作在“点”上发挥的作用较好，但是在“线”和“面”上发挥的作用还不充分，表现为对公安机关某一领域或者全面的工作缺少介入的途径。当有突发事件、群体性事件、信访矛盾发生时，决策层都希望法律顾问能够第一时间介入并妥善处理问题，但是在某一决策特别是重大项目决策过程中，则很少有法律顾问对其进行合法性审查和法律风险评估。由于偏重事后法律救济，忽视事前咨询、审查与事中跟踪机制，导致很多社会矛盾发生的法律风险和社会风险没有得到有效预防与及时发现。
（三）人员组成不合理
目前公安机关的法律顾问组成成分不一，其中律师占大多数，而律师自身都有着大量的社会业务，一方面相互之间存在冲突（包括业务、时间、精力等方面）；另一方面，许多律师存在顶着顾问头衔拓展人脉与业务的心理，这种利益相关性使得律师在履行法律顾问职责过程中很难保持客观独立的态度，现实中往往成为决策和行为的附议者，而非评估者。此外，律师只是法律职业的一种，虽然具有丰富的法律实践经验，但在立法层面与法理层面的造诣不一定是其强项，这也是现实中往往只是注重法律顾问的法律救济作用的原因之一，事实上，公安工作千头万绪，很多方面也需要律师以外其他法律专业人才的共同参与。
（四）专业体系不完备
一些公安机关在组建法律顾问时往往注重形式意义，通常只是选取一些知名度高、社会形象好的律师作为法律顾问或顾问团成员，而对成员的业务领域、专业方向重视不够。公安工作涉及社会生活的方方面面，擅长某些领域的几个知名律师或专家通常不可能胜任一切公安法律事务。专业的不
齐全，体系的不完备，难以适应公安整体工作的需求[6]。
（五）遴选机制不完善
目前，在法律顾问人员遴选上，主要采取由各级司法行政部门推荐或者通过人头关系相互介绍等方式产生。如此选聘法律顾问，不能产生竞争机制，被选聘的往往是一些名气大、头衔多的人士，这些人士又凭借此优势四处兼任法律顾问，而一些功底扎实、勤奋敬业的年经法律人才得不到机会，容易导致业界的疑虑及权力寻租现象。此外，激励考核与工作实效评价机制的缺失，难以调动人员的积极性，也不利于法律顾问工作质量和效率的提高。
六、公安机关法律顾问的运转机制
经过广泛的探索实践，公安法律顾问制度虽然具有广阔的发展前景和强大的生命力，但在实践中也暴露出发展不均衡、运行机制不健全、参与力度不够、独立性不强等现象。为加快建设公安法律顾问体系，应在制度层面规范好公安法律顾问的选任标准、管理模式、权利与义务、服务范围、权益保障等，使法律顾问更好地服务于法治公安建设，防止只顾不问，流于形式。
（一）理顺公安法律顾问的设立制度
按照十八届四中全会《决定》中“普遍建立法律顾问制度”的总要求，公安机关应当立足于自身机构设置实际，建立一套具有公安特色的法律顾问设立制度。首先，要真正落实“普遍性”原则，公安机关除按行政区划层级设立外，在基层还设有大量的科、所、队等执法主体，承担着大部分具体执法业务，对法律顾问有着极大的现实需求，因此，法律顾问应当覆盖至科、所、队等基层实战单位。其次，为避免公安机关内设机构重叠交叉，应将法律顾问统一归口在法制部门，可在法制部门增设“法律顾问室”并加挂“法律政策研究室”牌子，二者合署履职。再次，根据单位层级差异及工作涉及面的大小，法律顾问的人数规模应与此相适应，一般来说，省、市级公安机关的法律顾问应当具备一定规模，形成一个团队；县级公安机关及一线实战部门可根据实际工作量聘请一名或数名法律顾问即可。
(二) 构建公安法律顾问的选任机制
为打造一支政治坚定、业务精通、专业齐全、勤奋敬业、纪律严明的公安法律顾问团队，各级公安机关应建立科学的法律顾问遴选机制。一是严格选任标准。根据公安部《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》关于“建立以法制部门人员为主体、吸收法律专家和律师参加的法律顾问队伍”的总体要求，公安法律顾问应由专职法律顾问和兼职法律顾问组成。各级公安机关应根据法律顾问的层级及地方法律资源的情况选聘法律顾问。二是要量体裁衣，注重实际效果。公安机关及其部门、警种在选聘法律顾问时不宜一味追求“高、大、上”，选择合适的才是最有效的，一个最基层的科、所、队聘请知名教授或者大牌律师担任法律顾问显然没有必要。一般来说省、市级公安机关聘请法律顾问应当侧重于具有理论研究功底的专家学者，再搭配部分实务型律师；县级公安机关及基层单位聘请的法律顾问应当以实务型为主，理论型为辅，特别是公安机关内部的法律人材更适合于担任一线执法单位的法律顾问。三是合理搭配，专业覆盖全面。无论是专家、学者、律师还是公安机关内部的法律人材，其专业知识和擅长范围都是有一定局限的，没有真正的全能选手。一般来说，专家更擅长于制度性、框架性的理论研究，律师的特长是处理社会性法律实务，公安机关内部的法律人材更能熟练理解和掌握具体的公安执法业务。因此，各种类型的法律顾问需要相互补充才能显现最好效果。
（三）完善公安法律顾问的履职机制
法律顾问不能只是一个花瓶式的摆设，仅仅只是签签协议、搞搞仪式、拍拍照片、印印名片，之后就各奔东西、不顾不问，为使法律顾问更好地服务于公安中心工作，有效助推法治公安建设，公安机关有必要建立一套统一的法律顾问履职机制。第一，要明确权利义务。由于公安法律顾问分为专职、兼职两种，其权利和义务应根据不同种类进行细化，重点是要建立法律顾问的参与机制，保障其在法律层面的话语权和异议权，否则，顾问就是无米之炊。第二，要健全考评机制。公安机关应建立科学有效的法律顾问工作评估机制，对法律顾问团每一位成员的服务态度、工作能力、专业水平、职业道德进行综合评价。对考核优秀的成员给予表彰和奖励，对于考核不合格成员，予以解聘[7]。特别是针对公安机关在法治理论研究领域较为欠缺的实际情况，应当将公安法治理论研究纳入考评体系，每一名法律顾问每年都要有理论成果，专家顾问应当积极带领实务顾问开展一些学科、项目的理论研究，将公安执法实践与法治理论界建立起有效的沟通、联系渠道。第三，应建立经费保障机制。在过去的实践中，公安机关聘请的法律顾问工作成效不显著的一个重要原因就是经费问题，很多法律顾问都是免费聘请的，一些实务律师为了自己在本地区的影响力，增加个人头衔份量，即使是免费也很乐意接受，这样的做法从一开始就注定是不健康的。事实上，法律顾问工作经费属于政府购买服务的范畴，应当列入各级财政预算，并随着经济与社会的发展，逐步提高预算标准，以保障法律顾问工作的正常运转。对公安机关来说，从外面聘请的法律顾问应当支付相应的报酬，对内部的专职人员应当提供必要的工作经费。
七、公安机关法律顾问的工作范围
目前，公安机关法律顾问的职能范围尚未完全厘清，从公安部的决定来看，法律顾问的最主要职能是对重大行政决策进行合法性审查，未经合法性审查或者审查不合法的，不得提交会议讨论、作出决策。各地在实践中做法也不尽一致，比如浙江省规定公安机关法律顾问的职能是为公安机关的重大决策提供法律意见；参与公安机关立法项目、重要规范性文件的合法性研究、论证；参与公安机关疑难案件的法律适用研究；受公安机关委托，从事合同审查、处理非诉讼法律事务等民事法律服务工作，或是代理参加诉讼或仲裁；参与民警维权案件、重大涉警舆情的处理；协助开展法律培训公安机关交办或委托的其他法律事务[8]。而河北省规定的职能是为公安地方立法项目和涉及公安工作的省政府行政管理、合同管理、规范性文件以及执法制度建设等公安法律事务提供咨询与指导；参与重大行政决策的法律论证、合法性审查；为涉及公安机关的有关调解、仲裁、复议、诉讼、听证、执行等法律事务提供法律意见；受公安机关委派代理公安机关的诉讼、仲裁、执行和其他非诉讼法律事务，代理为公安民警维权等其它法律事务；运用法律知识和自身职业优势，参与处理群体性事件、涉法舆情、纠纷处置等事务，提供法律支持保障；参与法律授课、参加执法服务和法制宣传；参与研究公安执法执勤工作中遇到的新问题、新情况；参与研究重大、疑难、复杂案件，并提供法律意见等[9]。
总体来说，法律顾问的职能应有别于公安法制的日常工作，重点应是承担一些特定性、项目性、阶段性的工作任务，具体应当包括但不限于以下种类。
（一）重大决策的风险评估与法律咨询
法律顾问制度是推进科学决策、民主决策、依法决策的重要保障。十八届四中全会《决定》提出的重大行政决策法定程序“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”五个基本环节，是对决策程序的科学总结和合理设置，上述每个环节各有其重要功能，并能形成相互紧密的配合和衔接的有机整体系统。“合法性审查”环节旨在确保决策的合法性。行政机关的决策权是一项重大的行政权力，必须遵循依法行政的基本要求。决策程序中的合法性审查机制，通过对决策是否权限合法、内容合法、程序合法等实施审核评判，防止发生违法决策的现象及结果。2010 年出台的 《国务院关于加强法治政府建设的意见》 就已明确将合法性审查确定为重大行政决策的一个必经程序，要求“重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策”。可以看出，重大行政决策合法性审查机制其实在数年前就已经得到推行，但随着依法行政的深入推进，还需要加以强化[10]。公安机关作为行政机关的重要组成部分，理应积极谋划，主动作为，建设法治公安正是依法治国、依法行政在公安工作中的具体化。
（二）参与法律救济事务及信访接待
在法治政府、法治公安建设的进程中，各地政府法律顾问不仅在决策咨询、合法性审查与风险评估中发挥了积极作用，而且在行政行为的事后法律救济中也扮演了相当重要的角色。一是代理参加行政复议与诉讼，由于法律顾问特别是律师顾问既有法律知识，又有实践经验，在行政应诉中能更好地维护行政机关的合法权益，促进依法行政。二是协助公安机关调处大型信访事件和群体性事件。法律顾问要主动参与信访接待，更好地帮助公安机关依靠法律手段解决社会公众关心和关注的问题。信访接待是接触政府、接触群众的窗口，也是目前各级行政机关法律顾问的一个基本做法，可有效配合公安机关通过合法的途径维护社会的稳定。律师顾问还可以在信访部门设立信访接待窗口，陪同领导参与接访，参与信访积案的核查，律师参与信访一方面可以为行政机关把好法律关，为依法解决矛盾提供法律服务，另一方面也可以为群众提供法律咨询，律师通过法律宣讲对上访群众进行引导和分流，引导群众按照法定要求合理地解决诉求，防止矛盾激化，而且由于律师的中立地位也有助于推动信访问题的依法解决[11]。
（三）及时介入社会热点事件的先期处置
在很多的热点案例中，本来公安机关具有比较充分的理由，但是当面对排山倒海的舆论大潮的时候多少显得有些底气不足，内部没有够分量的专家站得出来，外部的名家、名嘴、大V、领袖也鲜有主动为公安机关发声，这就形成了在很多时候虽然“理直”但却“气不壮”的局面。比如2015年5月2日发生在黑龙江省庆安县火车站的枪击案,舆论先是几乎一边倒地质疑警察过度执法，甚至出现以“故意杀人”追究警察的呼声，在经历了十几天的舆论发酵后,终于由央视公开了相关视频资料,还原了当时现场的真实情况，民警李乐斌开枪是正当履行职务行为，符合人民警察使用警械和武器条例及公安部相关规定，之后网上的态度出现大幅逆转，这不能不说是相当戏剧性的一幕。回顾整个事情的发酵过程，先是庆安县官方网站发布了县领导慰问受伤警察的简短消息，接着就有人通过微博等网上平台传播消息，称警察打死的是一名上访者，而且官方给了受害人家属一大笔“封口费”。舆论的不满开始聚集，多名“人权律师”赶赴庆安县，宣布要为受害人讨还正义。在接下来的事态发展中，不仅一些网络大V发言积极，而且多家传统媒体加入对警察过度执法的质疑或声讨。庆安县官方几乎失声，该县慰问警察的副县长被网民人肉出违纪问题，被官方宣布停职。庆安县政法系统亦有官员因网上举报受到调查[12]。
不难看出，官方公信力的缺失是此次事件得以发酵的基础，加上某些所谓公知大V和“死磕派”律师积极的兴风作浪，使得公众情绪被严重误导。客观的说，在当时的特定氛围背景下，官方可能很难找到一个比较合适的方式作出表态，但是法律顾问可以，这正是需要公安机关的法律顾问有所作为的时候，法律顾问的表态有一定的回放余地，且可以选择使用一些比较中立的方式和名义来对事件作出一些说明、厘清，及时介入舆情，为官方赢得必要的调查准备时间，整个事件的后续应对就会更加主动。
(四)主动开展调研活动，积极提供法律建议
一些法律顾问长期从事法律实务工作，其工作环境及社会视角有别于公安机关，因此，法律顾问一要充分利用更接地气，贴近民生的优势，更好地了解各阶层民众的需求，主动发现现行政策法规中的不足和缺陷，政策和现实的矛盾冲突，认真思考法律事务背后的民众需求，及时提出法律建议。二要运用好法律顾问在公安机关与群众之间的桥梁作用，充分发挥法律顾问的法治参谋、法治助手、法治秘书的综合作用，力求使行政管理措施与公众的需求具有一个良好的结合点，让政策法规更加具有可操作性。三要积极在国家宏观调控、经济与社会发展等问题上进行调研，充分发挥了公安机关“智囊团”的作用。
（五）维护公安机关的公信力以及民警个人权益
在当今的自媒体时代，每个公职人员的任何行为都可能会被无限放大，公安机关及其民警因与社会面的频繁接触使之更容易成为受攻击的目标，而每当此类事件发生后，一些基层公安机关难以气定神闲、胸有成竹的予以应对，相反地，往往慌不择路而采取不适当的决策措施。每当一个负面事件发生后，最容易也最被常用的方式就是立即开展内部整肃，以期能够迎合社会舆论，但取得的效果往往难于如其所愿，轻者被诟病不负责任，重者被嗤为没有担当。以近期发生的案例来说，2014年12月13日，太原市公安局小店分局龙城派出所民警在处置一工地警情过程中造成了一名河南籍民工周秀云非正常死亡，案件发生后，一则“警察打死讨薪女民工，倒地后仍遭脚踩头发”的图片消息在网络上广泛传播，引发广大网民的高度关注。随后部分媒体在不明真相的情况下借题发挥，用视频截图制造轰动效应，一些所谓“公益人士”肆意将此事件炒作包装成一个悲情故事，让公众在不了解事件的来龙去脉、前因后果的情况下产生了错误判断，形成一边倒的舆论导向，造成恶劣影响。中央电视台2015年1月29日“焦点访谈”播出“不该发生的非正常死亡”节目，对整个事件的经过进行了详细描述，之后“凤凰视频”网站有1411位网友跟帖，至此舆情发生了根本的变化，通过分析发现“支持警察执法，谴责受害人周秀云抗法行为”以及呼吁公正、公平处理该事件的网友占到了76%，而“同情死者，谴责警察暴力执法”的只有24%[13]。
由于事件产生了恶劣的社会影响，太原市公安局立即在全市公安机关开展队伍整肃，全面整顿规范执法执勤行为，对民警违法违纪问题，坚决依法依纪严肃处理，绝不姑息，表态要坚决清除“害群之马”，并设立“12.13执法警示日”等等。此举再次招致了广大网民的纷纷吐槽，特别是在一线民警中点燃起了极大的怨气，很多民警通过微博、微信、网络等方式表达不满情绪，甚至有人倡议为涉事民警王文军捐款，数额为12.13元。
从这个事件可以看出，当地公安机关在事件发生后没有积极推动开展调查工作并给出一个调查结论，另外在及时有效地应对媒体方面也有诸多欠缺，对民警的执法行为显得过于没有自信。而形成鲜明对比的是，在王文军被采取刑事强制措施进入司法程序后，他的辩护人之一温州徐雪芬律师做了大量的调查了解工作，并接连发布了多篇博文，对民警的整个执法过程进行了详细的描述，对照有关法律法规及执法操作规程进行了有理有据的分析，还原了事件基本情况，让社会公众对此事件重新有了一个更为理性的认识和判断。但令人遗憾的是这些工作是通过一名社会律师来完成的，试想一下，如果公安机关具备一个功能完善的法律顾问智囊机构及相应职能的人员，在应对类似事件的时候就能更加有条不紊，可以更加有效地维护公安机关的公信力及民警个人的合法权益，同时也可避免决策陷入“里外不是人”的尴尬境地。
另外，由于公安民警的基数庞大，分布范围广泛，在工作生活中难免会经常遇到诸多法律问题，比如婚姻家庭、人身损害、意外事故、财产纠纷等等，如果单位内部就有法律顾问，民警就可以更加便利地获得比较优惠的法律服务，这也是公安机关体现关爱民警、从优待警的具体方式之一。
八、结语
十八届四中全会决定提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论[14]。
公安机关是国家最重要的司法力量之一，同时也是行政机关的重要组成部门，肩负着捍卫国家政治安全、维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的重任，在全面推进依法治国的大背景下，建设法治公安是其应有之意。
近年来，“法治”是社会上的热门话题，敌对势力把法治作为“武器”，有些人把法治作为招牌，大肆渲染西方法治理念和法治模式，目的就是企图从法治问题上打开缺口，否定中国共产党的领导和我国社会主义制度[15]。实施依法治国基本方略，决不是就法治讲法治，也不是为搞法治而搞法治，全面推进依法治国决不是法治本身的“自转”，而是围绕中国特色社会主义事业五位一体总布局的“公转”[16]。
公安机关是党和人民的“刀把子”，既要树立法治思维，也要坚守法治定力，具备底线意识。公安机关的法治从业人员对此应当具有强烈的时代使命感以及高度的政治敏锐性，公安机关是为国家整体发展保驾护航，而公安法治以及法律顾问要围绕公安中心工作发挥建设性作用。
参考文献：
[1] 栗战书：坚持走中国特色社会主义法治道路，载：《中共中央关于全面推进依法治国若
干重大问题的决定》辅导读本第二部分，人民出版社2014.10：74-75
[2] 王锐：中国企业法律顾问制度构建研究，载：哈尔滨工程大学，2004年 中国硕士学位
论文全文数据库
[3]《中华人民共和国人民警察法》第二十六条
[4]《中华人民共和国法官法》第九条，《中华人民共和国检察官法》第十条
[5]《公安机关人民警察执法资格等级考试办法》（公通字[2010]41号）第十八、十九条
[6]民革上海市委：健全政府法律顾问制度推进上海法治政府建设，载：《联合时报》2014 年
1月3日第003版
[7]宋智敏：全面推进政府法律顾问制度的构想，载：湖南工业大学学报: 社科版，2015（1）：
69-72
[8]《浙江省公安机关法律顾问工作规则》第七条
[9]《河北省公安厅关于建立法律顾问制度的工作办法（征求意见稿）》第九条
[10] 方世荣，葛 伟《论重大行政决策法定程序的构建》，载：《政策》2014.12：15-18
[11]王玉梅：对新时期推进政府法律顾问工作的思考.载：《中国律师》2015.4：46-48
[12]评论员文章：政府也有要反思提高的地方，载：《 人民日报 》（ 2015年05月15日 05
版）
[13] 温州徐雪芬律师：《王文军无罪辩护词》,载：温州徐雪芬律师微信公众号
[14]习近平：关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明，载：《中
共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本第一部分，人民出版社
2014.10：50-51
[15]栗战书：坚持走中国特色社会主义法治道路，载：《中共中央关于全面推进依法治国若
干重大问题的决定》辅导读本第二部分，人民出版社2014.10：75
[16]张来明：从中国实际出发推进依法治国，载：《中共中央关于全面推进依法治国若干重
大问题的决定》辅导读本第三部分，人民出版社2014.10：61
