第六届警学论坛：依法治国进程中我国公安出入境管理体制的再思考 陆晶、马亚雄

依法治国进程中我国公安出入境管理体制的再思考

中国人民公安大学   陆晶  马亚雄

内容摘要：伴随着我国依法治国进程的推进，构建法治政府的目标对公安机关的管理工作也提出了更高要求。我国公安机关应该以提升公安机关的治理能力以及实现公安法治为目的，加强对公安管理体制的改革。本文通过分析中国出入境管理体制的现状，结合新出台的《中华人民共和国出入境管理法》，探析我国新出入境管理法产生的变革，阐述该体制仍存在的弊端和问题，并基于此提出改革与完善我国出入境管理体制的几点设想。

关键词：法治   出入境管理   体制

引言

我国的公安出入境管理是公安部授权地方公安机关依法履行对相关人员在国境内外的流向进行管理、调节和查处的国家职能，因此属于一种中央事权性质。 我国现行的出入境管理体制主要形成于20世纪80年代中后期和90年代。50多年以来,我国的出入境管理体制也经历了一个发展变化的过程,中央政府先后制定了一系列出入境管理法律、法规,并逐步在中央及地方都设置了出入境管理机构,逐渐建立了具有中国特色的出入境管理制度。    

由于出入境管理是国家对中国公民和外国人出入境及与之相关的事务行使管辖权的一种法律行为,是出入境管理主管机关对中外公民出入境活动实施的调节和控制,是国家涉外管辖的一个组成部分,对维护国家主权、安全和利益,保障中外公民的合法权益,促进中国与各国的政治、经济、文化交往,具有十分重要的意义。

当前全球经济、政治形势的快速变化、催生人员出入境情况千变万化，尤为突出的就是出入境人员数量快速增加，这就导致国家的公安出入境管理需要面对的形势更加复杂。我国的出入境管理体制经历了从无法到有法、从法制到法治的曲折过程。种种实践证明，随着社会的不断进步,当前我国的出入境管理制度与出入境宏观形势发展出现脱节。其中的一些不适应社会发展的缺陷和弊端也逐渐显现，如我国现行出入境管理的法律法规中存在冲突和漏洞，有关法律规定的内容落后于现实的需求等。这样，就在很大程度上限制了出入境管理在国家对外开放和交流中应有优势的发挥。 然而一直以来，我国的出入境改革都没有从根本上对公安出入境管理体制进行彻底改革和创新，只是在对原有的管理体制进行修修补补，这只能解决一时的问题，而无法从根本上解决问题。因此，进一步加强我国公安机关的管理工作效率，更好的发挥出入境管理机关的社会职能。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着我们党进入了全面推进依法治国的新阶段。法治公安建设是法治中国建设的具体化，公安部党委强调要紧紧围绕全面推进依法治国对公安工作提出的新要求，进一步深化执法规范化建设。在正视当前我国公安机关管理上存在问题的基础上，我们应当以提升公安机关的治理能力为主要目的，从根本上对公安机关管理体制进行彻底改革。可见，对我国出入境管理体制进行改革与完善已是现实所需。

在这一大背景下，本文配合我国出入境管理法律制度实践的需求,剖析我国出入境管理体制的现状与不足,系统全面地对出入境管理体制进行积极思考和综合分析,并探讨使其完善与重构的途径。对我国的出入境管理体系进行探讨，以期推动当前公安出入境管理水平和行政执法能力的提升，促进我国公安出入境管理体制改革顺利进行。

一、我国出入境管理体制的基本问题

按照《辞海》的解释，“体制”是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。“机制”原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系 。

新修订的《中华人民共和国出境入境管理法》对于我国出入境管理体制这一概念并无明确的法律定义。从法律规定来看， 出入境管理部门的主要职能包括：承担维护地方社会稳定发展、维护中外公民出入境权以及市场经济顺利发展的重要政治使命。

目前，我国出入境管理体制主要包括以下三个内容：一是规章制度体系，主要职能是依托规章制度建设推进出入境管理工作规范化。规章制度体系是整个出入境管理体系的基础，缺乏科学合理的规章制度保障，就可能导致出入境管理部门和相关工作人员失去判断业务问题的依据，更谈不上更加科学地安排工作过程； 二是信息管理体系，主要职能是依托信息管理手段实施推进工作信息化。以信息网络化管理，规范出入境各部门信息资源的共享为核心，在现行三四级网的基础上，向下与各派出所联网，确保各基层点录入的散居社会的入境人员信息并入数据库，同时实现边检入出境人员信息及各地处理证照信息的共享；三是行政服务体系，主要职能是依托管理手段的创新推进工作人性化。通过强化服务意识、加强科技创新、加大资金投入等方式，规范出入境行政服务行为。在发挥出入境管理部门的职能作用的同时，加强人员队伍建设等方面的工作。

这三个部分互相联系、互相作用，整个出入境管理体系的框架，其中规章制度是整个体系的根本，建立管理体系的行为约束；信息管理是整个体系的技术工具，有利于提高整个管理体系的行政效率；行政服务是整个体系的外化，是管理体系效果的重要体现之一。

（一）规章制度体系。新修订的《中华人民共和国出入境管理法》是将1986年实施的《中国公民出境入境管理法》、《外国人入境出境管理法》整合为一部新的法，构建了一套更为完备的出入境管理体系，更好地解决了各法律法规之间衔接配合不够、松散不成体系等问题。《中华人民共和国出镜入境管理法》还明确规定，本法的目的是为了规范出境入境管理，维护中华人民共和国的主权、安全和社会秩序，促进对外交往和对外开放，同时也为了保护中国公民出境入境的合法权益。可见，出入境管理是一项涉外事务，属于中央事权，由中央政府统一行使。我国出入境管理的机构设置、职能配置以及权力运行机制最为明显地反应了出入境管理体制的现状及特点。

出入境管理行政体制的运行规则本质上就是指行政权力的运行规则。我国公安部出入境管理局主要承担全国的公安出入境管理工作，其主要职责包括：出入境边防检查；研究制定新的出入境管理政策；查办违反出入境管理法律的违法犯罪行为；对外国人开放地区的审批、公布工作等。省、自治区、直辖市公安机关出入境管理部门主要负责对本地区内的公安出入境管理工作进行协调、监督、管理；查处违法犯罪案件；认真落实公安部关于出入境管理工作的部署；负责签发出国境证件等。在大多数的地市和出入境事务较多的县级市公安机关可以成立出入境管理专门机构，它们具体执行出入境管理的各项工作，如承担本市内各类出入境证件受理、审批事务；外国人入出境、居留事务管理；查办涉及出入境的违法案件等。

我国目前的出入境管理体制面临“条块并存”的局面，因而其行政权力运行的规则呈现复杂性和多样性。在横向权力运行方面，当公安部与包括外交部在内有出入境管理权的其它部门之间发生权限冲突，及碰到需要各部门间合作的出入境事务时，多采取一事一议的协商方式解决。当地方政府公安出入境管理机关与公安部直属的出入境边防检查站之间碰到需要协调的问题或当地方政府公安出入境管理机关之间碰到冲突时，由各地方公安出入境管理机关上报公安部出入境管理局，公安部出入境管理局通常采取一事一议的方式解决。在纵向权力运行方面，主要是由成文的行政规则所主导。当地方出入境管理部门碰到权限问题时多采用逐级上报由上级发布行政命令的方式解决。

（二）行政服务体系。新修订的《中华人民共和国出入境管理法》的总则第八条明确规定，履行出境入境管理职责的部门和机构应当切实采取措施，不断提升服务和管理水平，体现了管理与服务并重原则。在执法理念上，新出入境管理法体现了服务和管理并重原则，寓管理于服务之中。如为解决华侨证明身份难的问题，新法特地为定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗等各项事务提供了更为便捷的通道，规定他们在需要提供身份证明时，可以凭本人的护照即可证明其身份。本法非常有效地保护了华侨的切身利益，有效地解决了华侨身份证明难的问题，也有利于吸引更多的海内外优秀人才来中国投资创业。同时，为更好地体现服务原则，新法还将外国婴儿办理停留或居留登记的时限从一个月延长至六十天，将中国公民出入境专用通道等便民利民措施上升为法律规定，为符合条件的外国人才、投资者等提供停留居留便利等。2011年，公安部又与外交部等20个部门一起建立了境外来华人员管理服务工作机制，强化了各部门间的沟通配合。

（三）信息管理体系。新修订的出入境管理法第五条规定，国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。出入境管理信息系统充分发挥当前信息系统科学的功能优势，将其与出入境的具体事务相融合，有效缩减了材料的登记、检查工作量。信息管理体制加强了境外人员的管理，建立了全面的境外人员管理渠道，达到了境外人员集中管理和时时监管的目的。利用先进的电脑通讯功能，能将出入境的业务流程分解和集中相结合，实现了对因私出国工作的信息化管理。这些现代技术手段的运用，使证件的受理、审核、制作和费用收取等通过信息平台实现和监督，将不同业务模块进行组合，既保证了操作流程的规范性，又提高了工作效率。

新法还明确引入了人体生物识别技术。不仅可以高效率地识别出境入境人员身份，完美地实现出入境管理电子化和现代化，而且将管理与服务职能并重，借助科技发展，提供更加高效、优质的服务。这一规定为下一步广泛地运用现代化信息技术，形成管理合力提供了法律依据。它有利于实现政府部门之间的信息共享和实时通信，从而建立一个以反映人民需要为导向的出入境管理机构，并以更高的效率运行行政流程。由于出入境管理工作范围广、任务重，除了需要各部门各司其职，依法行使职权外，还需要彼此间的沟通配合，团结协作。中国的出入境管理工作未能完全适应新形势的发展，管理信息系统的建设完善和现代信息技术的运用变得迫在眉睫。

二、依法行政进程中出入境管理法治化的必要性

法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，法治是迄今为止最佳的治国理政方式，从人治走向法治是不可逆转的大趋势。坚持法治，是一个国家治国理政最基本，也是最有效的方式，对整个国家的发展具有较为重要的影响。在十八届三中全会上，习近平总书记代表党中央首次提出“法治中国”的宏伟目标，明确“推进法治中国建设”的战略部署。“法治中国”是对“依法治国”基本方略的继承与发展，是对其内涵与要求的深化与升级。从“依法治国”到“法治中国”，亦是党对新的历史条件下法治建设的经验总结。十八大以来，我国法治建设的一个显著特点就是更加注重法律的实效性，逐步将法治工作的重点转移到通过深化行政执法体制改革来保障法律实施，来实现建设法治中国的总体目标。法治公安建设是建设法治国家的重要组成部分，不仅需要通过大力推进行政体制改革来保证公安机关依法行政，而且还要以法治政府建设、在全社会培育民警的法律意识作为依托和支撑。

当前，公安出入境管理主要存在管理体制、职能不健全等问题，在一定程度上限制了公安机关职能的充分发挥，无法从根本上充分发挥出公安机关的职能，无法对社会的稳定性以及和谐性进行有效维护。公安机关贯彻党的十八届四中全会精神，走中国特色社会主义法治道路，就是要全面推进法治公安建设，着力完善管理体制，提升公安机关的执法能力和执法公信力。全面推进法治公安建设，实现国家和社会管理的法治化，是依法治国、建设法治国家的具体化，其必要性体现在如下方面：

1.建设法治公安是深化执法规范化建设的必然要求。郭声琨部长在全国公安厅局长会议上提出，“大力推进基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化建设，着力提升维护国家安全和社会稳定的能力和水平，不断开创公安工作新局面。”要解决实践中执法不规范、不作为等问题，必须依靠严格、规范的执法，必须依靠大力推进执法规范化建设，建立健全科学完备的执法制度体系，建立健全系统严密的执法管理体系，建立健全严格规范的执法责任体系。此外，最根本的是要增强全体民警的法治意识和法治信仰，加快建设法治公安。唯有如此，才能推动执法规范化建设普遍、持续地开展，切实回应人民群众对公平正义的新期待和新要求。

2.建设法治公安是推进依法治国的必然选择。 在整个国家法治建设的过程中，公安机关起着至关重要的作用，担负着维护国家安全和社会稳定的职责，是国家法治进程的推进和保障力量，公安机关的法治水平在一定程度上反映了整个国家的法治水平和文明程度。当前，我国正处于全面深化改革、推进依法治国、加快经济社会发展的关键时期，各种矛盾和问题集中出现，公安机关面临着维护国家安全和社会稳定的新形势新任务，面临着人民群众对公安机关工作的新期待新要求，只有准确把握依法治国的总要求，牢牢抓住建设法治公安的新目标，才能担当起建设法治中国的重任。党的十八届四中全会指出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”揭开了法治中国建设的新篇章。  

3.建设法治公安是促进公平正义的迫切需要。 党的十八大报告中指出“必须坚持维护社会公平正义”。实现社会公平正义是我们党的一贯主张，也是中国特色社会主义的内在要求。公安机关担负着行政执法和刑事司法的双重职能，其执法水平如何，在很大程度上体现着国家的法治文明程度，影响着法治中国建设的进程。促进社会公平正义是建设法治公安的根本目标，也是公安执法工作最重要的价值。公安部郭声琨部长指出，“要牢牢把握促进社会公平正义这一核心价值追求，坚持以建设法治公安为目标，以深化执法规范化建设为载体，切实把法治原则贯穿到各项公安工作中，把严格公正文明执法的要求体现在每一项执法活动上，不断提升执法公信力。”   

实现出入境管理法治化的实质，就是在新时期对公安出入境管理体制进行改革，在法治框架下实施公安出入境管理。其目的在于，保证各项出入境管理工作有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。换言之，就是用法治的眼光审视各种涉外行政管理问题。它表现在三个方面：首先，公安出入境管理必须符合法律的基本框架，已经制定的良好法律必须得到很好的执行，从而试图将公安管理纳入法治轨道。法治状态下的出入境管理，出入境管理主体有着明确的权利义务界定，其治理手段与方式有着明确的界定。其次，出入境管理涉及多个方面的内容，包括管理的主体、权限、程序、方法、途径、手段等，应及时将其制度化，通过制度形式将其固定下来。出入境管理体制改革须以“依法行政”为导向，在具体的涉外行政管理过程中，必须坚持法治思维理念，必须把法律作为出入境管理的依据。第三，出入境管理法治化必须以程序为保障。出入境管理法治化的本质性特征在于法的强制力应具备足够的正当性，即获得人们普遍尊崇的良法。而既要保证出入境管理的正常进行，又要切实保障中外公民出入境权保护的双重价值导向，唯有通过正当程序才能控制公权力。

三、我国现行出入境管理体制存在的弊端。

1、中央事权名不符实。所谓中央事权，又称国权，是指相对于地方事权而言，由中央管理特定事项的权力。出入境管理属于中央事权，体现着国家的涉外管辖，它在促进国家间政治、经济、文化交往，维护国家主权、安全和利益，反恐防暴和保障中外公民合法权益等方面，发挥着非常重要的作用。 口岸边防检查实行双轨制，出入境管理部门采用“以块为主”的管理模式，出入境管理和边境检查两个部门在非法出境方面的职责重叠，在人力财力不足的情况下，这种资源的无谓浪费问题明显。以上这些原因均阻碍了出入境管理中央事权的实现。

首先，我国出入境管理体制都采取分权制，未能真正实现垂直管理。出入境管理自身所具备的的中央事权职能无法体现，出入境管理的中央事权特征没有明确体现、出入境管理部门的职权零散，缺乏统一管理。具体体现在，国内出入境管理的根本问题是将具有中央事权性质的出入境管理划分到不同的部门承担，地方的出入境管理机构财政支出由地方政府负担，但是出入境管理部门所体现的职能却是中央事权。因此，出入境工作改革的费用常常不能得到有效支持，从而影响了工作的有序开展。这种人为造成出入境管理的业务模块分割，工作的人事权、财务权分割，从而使得出入境管理的中央事权性质难以得到有效的体现，进一步影响了自身管理功能的发挥。在有些地方的出入境管理部门极益受到地方上各种利益的诱惑，出现了滥用职权等现象。

其次，目前,上海、浙江、贵州、宁夏、吉林、四川、西藏等省市自治区的出人境管理机构名称为“出人境管理局”,其余省市为“出人境管理处”,虽然只是一字之别,却反映出我国出人境管理体制和运行机制还不健全,存在着随意性。为了适应涉外行政管理工作的需要,便于与各国使领馆交流和交往,应统一和规范全国出人境管理机构名称。

2、信息共享程度不高。信息系统是传输和共享信息的重要平台，而信息的高效传输又反过来促进系统的不断完善。基层部门的组织架构、人员队伍、设备安装等没有制定详细的强制标准；出入境和境外人员管理系统等软件平台功能不够强大，由于我国幅员辽阔，各省市经济发展水平不一，不同地市都是在自己管辖范围内构建，信息的共享和传输性较弱，这种情况在护照办理的申请工作中表现尤为突出，技术支持不足，不同部门自行管理，不同借口之间难以兼容。同时，在信息化推动过程中，分属不同部门的常住人口信息、CCIC 信息以及国土安全等信息系统之间的资源格式存在差异，导致不能顺利实现无缝连接，出入境管理机构在使用时不能非常方便的比较，制约了信息处理速度。

3、出入境管理部门的职能定位有待转变、职权划分有待明晰、运行流程有待不断优化和法律规定的规范化。我国现行出入境管理部门职能之间存在交叉，分散不集中的问题非常突出，影响了出入境的垂直统一管理。 地方的出入境管理部门管理权在地方政府，管理职能的划分和界限不明晰。我国现行出入境管理法涉及多个部门。在各地实际工作中，外交部及地方政府外事部门、公安部及公安机关出入境管理部门和边防检查机关常出现管理混乱的现象。这种出入境管理方式一方面虽然没有改变中央管理的性质，“但客观上存在事权与管理权分离，事权与人事权脱离，事权与财权脱节，集权不集中，多头管理不统一的问题”。

我国境外人员的住宿登记、行政案（事）件处置存在职责交叉问题。都是公安机关的出入境管理部门具体负责的，但是按照国际惯例来讲，境外人员的住宿登记并不能划分到出入境管理部门，而应该划分到治安管理的职责范围内。受到特殊情况的制约，国内的涉外事件都具有外事性质，因此具体是由出入境管理机构具体处理。所以，这些职责不但具有警察职责，而且还具备涉外功能。但是，在具体的处理过程中，又会受到调查权限的限制，不可避免地和其他的警察职能产生重叠，这种分散重叠的职能划分缺陷日益明显。境外人员的住宿登记虽然属于人口管理部门负责，但是出入境管理机构还需要负责具体的业务指导和绩效考核等职责。同时，很多涉及境外人员的案件经常需要出入境管理人员亲自到场进行协助，这种两个机构处理同一案件做法，导致处理过程中的责任不明确、相互推脱，甚至重复取证，造成我国出入境管理工作中经常出现有法不依、有令不行、效率低下的问题。

四、我国公安出入境管理体制改革的完善

全面推动和深化我国公安机关管理体制的改革，是在现有基础上有效解决公安机关管理问题，提升公安机关的行政执法能力的最佳方式，同时也是时代发展的必然。从根本上说，对公安机关管理体制进行改革已经成为我国公安机关管理体制改革的必然趋势。也只有从根本上对公安机关的管理体制进行改革，才能够满足新时期对公安机关管理的需求，有效维护我国社会的稳定以及和谐。为实现我国政府的依法治国、依法执政、依法行政提供保障，充分发挥我国公安机关的社会职能。在新时期，只有通过加强和深化对公安机关管理体制的改革，才能够充分发挥公安机关的社会职能，才能够更好的维护社会的和谐和稳定。因此，我国公安机关一定要通过合理利用完善管理体制、提高公安机关自身的法治意识等方式来不断促进公安管理体制的改革，促进我国社会的和谐、稳定发展。

（一）提高公安机关自身的法治意识。针对当前我国公安机关管理体制的改革和发展情况而言，在推动公安机关管理体制改革进程的过程中，我们还应该不断提高公安机关自身的法治意识。 党的十八届四中全会强调，”要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，这就要求公安机关必须突破人治思维和人治方式，确立起法治思维和法治方式。”简单地讲，法治思维就是将法治理念、法治精神、法治原则运用于分析处理问题的理性思维方式。所谓法治思维，就是凡事首先问合法与否的思维，合法还是不合法，这是法治思维第一个要问的问题。法治思维是讲规则的思维，公安机关要把合法性标准贯穿于权力行使的全过程，法治思维要求规则优先、规则面前人人平等。公安机关作为执法部门，就是要严格依法办事；法治思维是重程序的思维，有没有正当的程序，是人治与法治的关键区别。公正有实体公正、程序公正之分，实现法治就是要以正当程序为前提去追求实体公正，既要结果符合实体公正，又要过程符合程序公正，绝不容许违背法律程序行使权力；法治思维是限制特权的思维。公民权利是公权力的来源，公权力则是公民权利的保障。法治的核心在于治权，制约权力、保障权利是法治的主线，法律面前无特权。在权利问题上，凡法律所不禁止的，便应推定是公民的权利；在权力问题上，凡法律未明确授权的，都应推定为不得行使。公安机关只能在宪法和法律范围内活动，没有任何超越宪法和法律的特权；法治思维是善权衡的思维，法治思维是靠证据说话的思维。党的十八届四中全会强调，要全面贯彻证据裁判规则，这是现代刑事诉讼普遍遵循的基本原则。公安机关侦查办案必须树立重证据、不轻信口供的意识，坚持依法收集、固定、保存、审查和运用证据，坚持用证据说话，用证据证明案件发生时的客观真相，用严密的证据锁链锁定犯罪事实。

（二）对公安管理体制进行改革。在新时期公安机关管理体制改革工作中，为了能够进一步促进公安机关管理体制的全面改革，公安机关应该充分意识到加强对公安机关管理体制进行改革所具有重要意义，对管理体制改革工作的任务和目标进行有效落实。在公安机关管理体制中，我国政府应该对公安机关内部的管理结构进行调整，在现有基础上进一步提升公安机关管理部门的职权，使其能够对整个公安机关进行有效管理，从根本上实现法治。同时，在改革过程中，还应该不断加强对管理体制的补充和完善，使管理体制改革能够实现高效性和科学性，从根本上解决公安机关所存在的管理问题，提升其执法效率。

1.真正实现出入境管理的中央事权。出入境管理工作涉及国家对外事务、安全事务和政治事务，具有极强的主权性、涉外性和全局性。按照国际的通行做法，大多数国家在出入境管理的体制设置上都实行垂直管理，由国家设立出入境管理机构或派出机构，由人员直接管辖。因此，中国出入境管理体制的改革方向要以真正实现我国出入境管理体制的中央事权为目标，改变我国目前出入境管理体制“以块为主”的现状。在对涉及公民出入境管理、外国人停留居留、口岸的开放等全国性的社会管理事务中，务必形成中央专有事权，执行全国统一的法律、行政法规，确立我国出入境管理体制的中央事权属性。

由于我国出入境管理事务具有高度的统一性和专业性特点，我国可以在公安部范围内成立一个专门负责出入境管理事务的出入境管理总署，实行真正的垂直领导，实现规范、统一、高效的行政目标。 出入境管理部门应该将一些目前由外事部门承担的出入境管理功能收回，将地方出入境机构的管理权上收，在地方可以建立隶属于中央出入境管理部门的出入境管理机构，并实现严格的垂直化管理，最终形成垂直化管理体系。该出入境管理总署可以在地方按照经济与地域划分设立管理机构，形成对出入境事务梯级管理，负责下级机关的人事编制、教育培训、考核任免等工作，各地方机构自下而上，下级对上级负责。同时，应大力推进现役制边防检查站的职业化改革，将全部的口岸边防检查站纳入公安出入境管理部门体系之中。同时，注重出入境管理人员的素质提升，构建专业化人才体系。这些机构改革都将加快各部门间出入境事务的信息传递，也有利于中央事权的统一和行政效率的提高。

2、规章制度体系提升。规章制度效果的发挥，离不开全面深入的监督机制，保证出入境管理人员的权力使用受到制约。监督机制的构建需要从内部和外部一齐入手，从出入境管理部门的上层到下层贯彻到底，采取多种方式推动长效监督机制的建立。通常来说，出入境管理体系之外的监督资源包含国家层面和公众层面两个监督渠道：国家层面来说，需要按照国家的规定行使权力，同时需要把整个管理和服务行为过程置于国家层面的监督资源背景下，同时认真全面接受国家机关对出入境管理工作的监查；公众层面来说，需要主动建立和公众交流的桥梁，采取多种方式听取公众对自身工作所提意见、建议和违法违规行为的投诉举报等。需要补充的是，外部监督机制的建立离不开信息的对外发布，因此需要尽快完善信息管理系统，确保信息能够多渠道顺畅公布，并及时更换最新信息，从而有效保证了公众知情权。

同时， 随着信息平台的完善，还可以将出入境管理的机构设置、工作职责、工作流程等予以公布，增加工作的透明性，从而为公众了解自身的权利和义务提供便利。业务流程的打造是现代管理手段改造中的重要方式。业务流程的提升和信息系统建立之间有非常密切的关系，两者在电脑硬件、计算平台、人员配备和公众服务方面都具有很多重合的地方，是一个密不可分的整体：如果缺乏合理的业务流程支持、高素质工作人员和人民群众的主动参与，技术先进的信息化管理手段作用也不能充分发挥，自身效果也会大打折扣。出入境管理流程的优化成为当务之急，具体包括以下方面：组织部门内部人员对目前的业务流程进行整理，再聘请专业管理人员进一步梳理和重塑；重塑重点是改变之前业务流程以人为中心的缺陷，依照工作的先后顺序安排流程；增加工作流程的柔性变化，保证相同流程下可以对应多种具体处理方式，但是每一种方式能够对应具体的事宜，不能出现交叉和重叠。

3、推动信息机制建设。随着出入境管理体系的逐渐壮大，信息的共享成为摆在面前的重要议题，需要采取有效措施。首先，推行信息网络化方式，着力推行不同单位部门的信息记录标准化、统一化模式，达到节省资源的目标。其次，与基层派出所建立联系，保证最基层数据，尤其是散居的境外人员资料的及时收集，并快速共享传输。建立信息记录方式同步的“不准入境人员”和“注意人物”两种信息库，来自基层的外国人信息被录入之后就能够随时比较，一经发现信息可疑人员立即查处。此处还需要指出的，未来的发展要实现边境检查机构的信息和证件办理机构的信息及时传输，入境办理住宿登记时，只要输入人员姓名就能够调用全面的信息资料，从而提升整体工作效率。

随着我国经济发展，境外人员来华的人数和频率都日益增加，其人员构成也更复杂，甚至良莠不齐。入境后的活动范围分散，不安因素多，活动缺乏法律规范，出现了多起非法入境、非法居留、非法劳务等恶性案件，为我国境内的安全带来了隐患。对于境外人员的管理必须纳入出入境管理体系，并作为一项重要的工作展开。建立境外人员管理系统和公安机关其他的临时人口管理系统之间的信息互通。各涉外接待单位办理境外人员的住宿登记时，只要进入公安机关的治安和旅店业系统，利用专门的出入境管理接口，就可以记录境外人员的信息，从而保证对公安机关对其住宿地点的随时掌握，同时也可以方便查阅人员信息并及时遏制违法行为的发生。

4、加强行政服务体系建设。目前，我国所实行的出入境管理体系的结构具有强烈的中央垂直管理、条目清晰的特征，因此，这种国家性的体制特征给予了出入境管理体系组织机构运行的权利配置结构特点。要提高体系的运行效果，必须从权利配置特点入手，加强其组织结构建设。鉴于我国当前的出入境管理机构面临工作效率低、权力配置分散、机构重叠等现象，出入境管理体制改革的目标不仅是要使出入境管理体制的行政职能得到更好地实现，更要求以较高的行政效率来实现这一行政职能。

结语

新《中华人民共和国出入境管理法》的实施，为改革现行的出入境管理体制开启了良好势头。然而，我国出入境管理体制存在的问题仍是系统性、复杂型的。只有清晰地认识到我国出入境管理体制现存的问题，才能更好地提出推动我国出入境管理体制改革的建议。希望出入境管理部门能厉行法治，结合本国国情，借鉴他国移民管理的先进经验，积极稳妥地推进改革，逐步实现我国出入境管理体制的法治化、专业化。

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