第六届警学论坛：全面推进依法治国背景下我国公安体制改革再探索
全面推进依法治国背景下
我国公安体制改革再探索
中国人民公安大学 王明生
内容摘要：党的十八届四中全会召开以后，我国进入了一个全面推进依法治国、加快推进司法体制改革的新时期,其中公安体制改革是近年社会关注的焦点和热点问题之一。公安体制涉及整个公安工作和公安队伍建设,与经济社会发展有密切联系。研究公安体制改革，对于推动公安工作的创新发展和队伍建设具有非常重要的现实意义。要研究公安体制，必须了解它的历史沿革、现实状况，本文从我国公安体制的建立和发展入手，分析现行公安体制取得的成就和存在的问题，据此提出改革和完善公安体制的构想和路径。
关键词：依法治国 公安体制改革 再探索
现行公安体制是我们党在长期的革命实践过程中逐渐摸索，并适应当时的历史条件发展起来的。经过半个多世纪的演变和改进，于上世纪80年代中期正式形成“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”颇具中国特色的公安体制模式。这种公安体制形成于社会主义计划经济向社会主义市场经济转型时期，对于确保党对公安工作的绝对领导，保证政令、警令畅通，落实公安工作属地管理原则，充分发挥地方党委、政府维护社会治安工作的主动性、积极性等方面起到了非常重要的作用。但是，随着我国经济、政治体制改革的深入发展，特别是社会主义市场经济的建立并不断发展、依法治国方略确立以后，作为国家行政体制重要组成部分的公安体制，越来越不适应形势和任务发展的要求。
2014年10月，党的十八届四中全会召开，会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。全面推进依法治国的最终目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。具体任务就是加强和改进党对全面推进依法治国的领导；完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治建设；加强法治工作队伍建设等[]。此后，我国进入了一个全面推进依法治国、加快推进司法体制改革的新时期，公安体制改革成为社会关注的焦点和热点问题之一。公安体制涉及整个公安工作和公安队伍建设,与经济社会发展有密切联系。因此，研究公安体制改革，既是顺应历史发展和时代进步的需要，同时也是推动公安工作创新发展和队伍建设的现实需要。
一、公安体制的含义
1、“公安体制”与“警察体制”的概念分析
《辞海》对“体制”的解释是，国家机关、企业和事业单位的机构设置和管理权限划分的制度。因此，一般来说，体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式的总称，如政治体制、经济体制、科技体制等[]。而所谓警察体制，是指警察机关在职责划分、机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式的总称，其核心是警察权力的有效行使[]。警察体制是否科学决定了警察权力的行使质量和警察职能的有效发挥程度，其中，职责划分是基础，机构设置是依托，领导隶属关系是保障，管理权限划分是核心。
公安体制是警察体制的一种，是中国特色的警察体制。世界上大多数国家称呼警察体制为“警察体制”，而我国现行的警察体制是属于以公安机关为中心，公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养机关、司法警察机关分设的体制，我们通常又将其统称为“公安体制”，具有鲜明的中国特色。目前，公安体制的内涵，大多是指公安管理体制或警察管理体制方面而言的，即仅仅指警察组织结构体制或管理（领导）体制，而把警务运行、组织人事、后勤保障、监督制约方面的体制因素则归为警务机制、警务模式和警务制度。因此，公安体制应作为广义与狭义两方面理解。广义的公安体制是指为实现组织目标而依法设置的组织机构、权限划分和警务行为的各种相应制度。这里既包括组织管理体制、也包括警务运行机制。狭义的公安体制仅仅指组织管理、权限划分等方面的组织管理制度，而不包括警务行为方面的制度、机制和模式。所以，现在人们把公安体制、机制和模式并列使用，一般是指狭义上的公安体制[]。
笔者认为，公安体制应包括相互联系、密不可分的三个方面内容，也可以说是它的三个基本特征，即体系结构的完整性、管理领导的效率性和职权配置的合理性。公安体制只有形成体系结构的完整性、领导管理的效率性和责权配置的合理性，才能形成组织严密、结构合理、决策正确、协调有力、指挥快捷、反应迅速的现代警务体制。这是公安体制改革创新和发展的标准，也是方向。[]
2、“公安体制”与“公安机制”的关系分析
公安体制和公安机制是两个比较容易混淆的概念，两者关系密切，既有相同点，又有显著的区别[]。
“公安体制”的含义上面已有赘述，下面对“公安机制”的含义进行简单分析。公安机制有广义和狭义之分：广义的公安机制是指按照一定的组织原则把有关职能部门组成一个完善的系统而形成的、具有内在自适应功能的、不断适应社会治安形势需要的公安运行制度或警务运行制度，这里的职能部门既包括公安机关系统的部门，也包括非公安系统的部门，广义的公安机制既包括公安工作机制也包括警务运行机制；而狭义的公安机制仅指公安机关某个组织系统内在的有机联系和运行制度，如110接处警机制，主要是指公安机关内部指挥中心、巡警、派出所等职能部门所形成的警务运行机制[]。通过公安机制的合理运作，使公安机关在执行警务活动时，可以迅速的组织警力、高效的指挥行动，有效的协调资源，提高警务运作效率，以高效的完成既定警务任务。
公安体制和公安机制两者之间有着明显的区别，主要表现在：一是公安体制的组织结构往往是宏观的大“骨架”结构，主要是由我国的组织法律、法规所规定的全国性的“条条”以及地方横向的“块块”组织结构。公安机制则是指微观的，某一方面的组织系统内部的有机联系。二是公安体制是静态的，而公安机制则是动态的。公安体制一般是由法律、法规对整个国家的公安组织结构进行设计，只要法律、法规不修改，公安体制就处在相对静止状态而不能随意变更。而公安机制则是通过其职能结构要素之间的相互作用的有机运动才能发挥其功能作用，因此，公安机制必然是动态的，是有关公安运行的制度。三是作为制度的适用对象不同。公安体制所指的制度一般适用于全国、全局性的对象，而公安机制所指的制度一般适用于系统的、局部的对象。
二者之间除了明显的区别之外，还有着密切的联系，其相同点主要表现在两个方面：一是在构成上都包含着组织结构要素。两者的“骨架”都指的是组织结构要素，这种结构既包括公安机关自身的上下级“条条”和横向职能部门的“块块”，也包括公安机关与其他机关、组织等部门。二是两者都包含制度因素。公安体制和机制都是用来规范人们行为的制度，是人们的行为准则。其中公安体制是公安机制的前提和基础。没有公安体制，公安机制就失去了载体和依托。同时公安机制是公安体制的功能发挥作用的表现，也是改革和完善公安机制的重要依据。因此，改革和完善公安体制就是为了建立良好的公安机制。
综上所述，公安体制是宏观的、整体的、静态的制度；公安机制往往是微观的、局部的、动态的运行制度。两者具有交叉融合的特点，公安体制是公安机制的基础和载体，而公安机制则是公安体制的经脉和前提。
二、我国公安体制的建立发展和演变进程
我国公安体制的建立、发展和完善经历了以下几个阶段：
1、1949年新中国成立前的公安体制（1927年——1949年）
新中国成立前的公安体制可分为三个阶段：第一阶段是中央特科时期（1927年南昌起义到1931年的5年间），在腥风血雨、环境险恶的地下斗争年代，保卫工作不受同级军政首长和政治部门的领导，实行封闭式的“垂直管理”体制；第二阶段是国家政治保卫局时期（1931年11月中华苏维埃中央人民政府成立到1939年2月中央社会部成立，延续近9年）。1935年10月中央红军长征到达陕北后，该种体制开始有所改变。但是，由于历史延续的惯性，政治保卫工作仍然主要实行“垂直管理”体制；第三阶段是中共中央社会部阶段（1939年2月到1949年11月中央政府公安部成立，延续10年时间）。1949年7月中央社会部一分为二，一部分组建为中央情报部，一部分组建为中央军委公安部。在1949年10月后，以中央军委公安部和中央华北局社会部为基础正式成立中央政府公安部。在这10年中，开始改变了过去的垂直领导体制，强调党委和军队首长对保卫工作的领导，保卫工作统一于政治工作机关。在新中国成立前这两个阶段中，我国的公安体制主要是学习借鉴了苏联“契卡”（肃反委员会）的经验，实行“垂直领导”，保卫机关不受同级党委的领导和监督，使政治保卫工作封闭化和神秘化，给革命事业带来了很大的损失。鉴于血的历史教训，1935年遵义会议结束后中国共产党对苏联式的“垂直管理”体制进行了中国化的改造和改革，开始实行“条块结合、以块为主”的管理体制。
2、新中国成立至“文革”期间的公安体制（1949年——1976年）
在1949年10月至1950年9月期间，中央政府公安部作为政务院的一个工作部门，主要接受政务院领导。1949年10月召开的第一次全国公安会议提出：“各级公安机关均实行党组制，公安部门党组受同级政府党组领导，把党的决定通过党组变成政府的决定。各级公安部门应接受同级政府的领导，同时在方针、政策、业务上又接受上级公安部门领导。”1950年9月27日，毛泽东同志在公安部报送的文件上批示：“保卫工作必须特别强调党的领导作用，并在实际上受党委直接领导，否则是危险的[]。”从此我国公安机关确立了党委直接领导公安工作的管理体制。与此相适应，在公安机关领导干部任免上实行下管两级的管理体制，还建立了公安工作和公安队伍管理实行全国统一的法律政策制度。该时期的公安体制是以“条块结合、以块为主”的管理体制。但是1966—1976年的十年“文化大革命”期间，公安机关遭到冲击破坏，机构瘫痪，人员涣散，各级公安机关被“军管会”等组织所代替，新中国成立以来形成的公安体制遭受严重破坏。
3、1978年改革开放以来的公安体制（1978年至今）
1978年改革开放以来，我国的公安体制改革又经历了以下几个发展、改革和完善时期：
（1）整顿恢复期（1978年—1982年）。从1978年党的十一届三中全会召开到1982年新宪法的颁布实施之前为公安体制的整顿恢复期。党的十一届三中全会以后，全国各级公安机关和广大民警积极响应党中央改革开放的号召，深入开展“真理标准大讨论”，揭批林彪、“四人帮”的错误思想遗毒，恢复重建各级公安机关于“文化大革命”前形成的“条块结合”的组织管理体制及党组（委）领导体制。其间，形成上自中央公安部下至地方公安厅（局）、行署公安处（市公安局）、县公安局（区分局）、派出所的组织管理体制，以及公安机关内部恢复建立的党组（委）领导下的集体负责制。公安体制的整顿恢复为肃清林彪、“四人帮”的残渣余孽和整顿社会治安提供了组织和制度保证。
（2）适应发展期（1982年—1992年）。从1982年起到1992年之前为适应改革开放的适应发展期。其间，我国颁布实施了1982年新宪法、《国务院组织法》等法律、法规，开始对国家机构的领导管理体制进行探索性改革。为适应改革开放的发展和社会主义法制建设的需要，中央政法委于1983年4月召开全国公安工作会议，讨论通过了《关于加强和改革公安工作的若干问题》等文件，开始改革公安体制。公安部于1984年6月颁布实施了《人民警察内务条令（试行）》。不仅确认了整顿恢复后的公安管理体制，还根据党中央改革公安工作的精神规定了公安机关实行党组（委）集体领导下的行政首长负责制，改变了过去公安机关长期实行的党组（委）领导下的集体分工负责制，即实行“党组集体领导和首长负责相结合的制度”[]，这是我国党政分开领导体制改革在公安体制上的体现。除此之外，适应改革开放的发展和我国社会的发展变化，公安部还进行了其他体制的改革创新工作，主要有：公安部于1982年8月组建了中国人民武装警察部队；1983年在政法体制改革中，人民警察的领导和管理体制从过去由公安机关统一领导和管理，变为由公安机关、国家安全机关和司法行政部门等其他国家机关分别领导和管理的体制。1991年，第十八次全国公安会议指出：“对公安队伍的管理实行条块结合，以块为主的体制”。同年，《中共中央关于加强公安工作的决定》（中发[1991]19号）进一步明确：“公安机关实行统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理体制，正式形成现行公安体制。
（3）加快改革期（1992年—2002年）。从1992年到2002年为公安体制的加快改革期。1992年10月，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，开始了与社会主义市场经济体制相适应的新一轮党政机构改革工作。与此相适应，公安机关也加快了公安体制的改革，先后颁布实施了《人民警察警衔条例》、《人民警察法》、《公安机关人民警察内务条令》，以及1994年国发[1994]19号《国务院批转公安部关于企事业单位公安机构体制改革意见的通知》和1993年12月公安部《关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》，为公安体制改革提供了政策法律依据。这些体制改革主要有：理清了公安派出所和公安分局管理体制，增加了各级公安机关的内设结构；对企事业单位设立的公安机构的体制按照企政、政事职责分开的原则进行了改革，撤并了一些企业内设公安机构；创设了巡警等新警种等。但是，在加快公安体制改革的同时，也出现了机构臃肿和基层所队实战单位机关化的不良倾向。
（4）规范整合与完善提高期（2002年——2014年）。从2002年至2008年为我国公安体制的规范整合时期。2002年党的十六大以来，在全面建成小康社会的进程中，为适应我国加入世贸组织、依法治国、建设社会主义法治国家的需要，公安体制的改革创新进入了规范化的新阶段。这期间，2003年11月18日通过了《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》，公安部制定了《2004—2008年全国公安队伍正规化建设纲要》，2006年又制定了《关于加强基层所队正规化建设的意见》等规范性文件。国务院于2006年11月1日公布、于2007年1月1日起实施《公安机关组织管理条例》（以下简称管理条例），该条例是我国第一部规范政府职能部门组织管理的行政法规，是改革开放以来我国公安体制创新发展的集大成者，也是今后对我国公安体制进行规范化、法制化建设的重要依据。依据管理条例等法规的要求，全国公安机关加快了体制改革工作，按照统一规范的要求，对公安机关的执法勤务类和辅助类机构整合，以“队”和“室”作为统一的机构名称，并对编制职级名称作出统一规定。2008年年底，全国县级公安机关机构改革基本完成。与此同时，公安机关还开展了队伍正规化建设和执法规范化建设。从2008年至2014年为公安体制的完善提高期，这些内容主要包括：按照职权配置的要求对公安体制的结构进行完善，特别是市级以下公安机关体制的完善，使得职权明晰，提高了快速反应能力和实战能力；创新公安民警招录体制；完成了公安民警职务套改工作。
（5）全面深化改革期（2014年12月后）。2014年12月30日，中央全面深化改革领导小组第八次会议在北京举行。本次会议第一次提出“全面深化公安改革”的概念，此次全面深化公安改革的总体目标体现在以下四个方面：完善与国家治理体系和治理能力现代化，建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。这次公安改革是一次全方位、宽领域的综合性改革，其中关于深化公安行政管理改革、完善公安机关管理体制、健全人民警察管理制度等 7个方面的主要任务，涵盖了公安工作和队伍建设的方方面面。这次改革既有框架《意见》又有3个配套方案，不仅就健全公安机关维护国家安全特别是政治安全、政权安全工作机制等重大问题明确了改革思路，而且就基层普遍反映强烈的体制性、机制性、保障性问题提出了解决办法。而这也为后续进一步深化公安体制改革明确了方向。
三、我国公安体制改革取得的主要成就与存在问题
（一）我国公安体制改革取得的主要成就如下：
我国的公安体制经过多年的创新与发展，已经向着法治化、规范化、正规化的方向不断迈进，取得了很大的成就，主要表现在以下几个方面：
1、纵向“条块结合”，横向“地专并存”
经过多年的发展和完善，我国公安机关按行政区划从中央到地方呈“条块结合”的组织结构以及地方公安机关和专门公安机关并存的组织结构体系（铁路等专门公安机关已进行体制改革，全部划归公安机关序列但并存现象仍存在，简称“地专并存”）。
2、内设机构规范化，执法机构队建制
2007年1月1日起施行的《公安机关组织管理条例》依据我国现行法律、法规的规定，对县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构采取分类管理和执法勤务统一队建制的组织结构体制，使得内设机构的名称编制更规范。管理条例第7条第1款规定：“县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构。”依据管理条例规定，公安部提出，将办公室、政工、监察、后勤等部门纳入综合管理机构。国保、经侦、治安、刑侦、禁毒、交管、监管等部门纳入执法勤务机构（如下图所示）。执法勤务机构实行队建制，省、市、自治区设总队，市公安局设支队，县（区）公安局（分局）设大队，大队下边设中队。执法勤务机构统一实施队建制，既是对公安体制改革成果的确认，也为建立新的警务机制提供了保障。队建制有利于同一警种上下级之间的协调指导，增强公安队伍快速反应和协同作战的能力。
我国公安机关内设机构示意图
3、领导管理体制更明确，行政首长负责更具体
任何体制都包含领导指挥关系，即领导体制。公安体制中的领导体制是指上级组织对下级组织、居于领导地位的人通过何种形式处理领导集团内部的关系以及带领被领导者去实施管理任务的制度。这里所说的公安领导体制，既包括公安系统上下级之间的领导体制，也包括独立单位内部上下级之间的领导体制。管理条例等法规明确界定了公安机关上下级之间的领导指挥关系。我国公安领导体制是在长期实践经验的基础上形成的“条块结合，以块为主”的体制。依据现行法律、法规的规定，“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。”县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。按照上述规定，结合我国实际，公安机关的基本领导体制是：公安部接受党中央和国务院的领导。地方各级公安机关，一方面接受当地党委和人民政府的领导，另一方面接受上级公安机关的领导，但以地方领导为主。地方公安工作的决策、公安民警的任免和升降、公安经费的开支等主要由地方党政机关决定；公安部对地方公安机关、地方上级公安机关对下级公安机关的执法活动具有监督领导的权力，发现下级公安机关作出的处理或决定有错误的，应当予以撤销或者变更。
另一方面，行政首长负责制的领导体制得以确认。我国政府行政序列公安机关的领导体制最初实行的是党组（委）领导下的集体分工负责制，但是进入新世纪以来，随着我国民主法制建设的发展，我们党的执政理念和执政方式发生了重大变化。为适应这些变化，管理条例第4条明确规定：“公安机关实行行政首长负责制。”这与我国宪法、其他法规的规定是完全一致的。实行行政首长负责制是我国宪法早就规定的一项制度。公安机关实行行政首长负责制不仅是我国宪法、法律规定的领导体制，也是当今世界各国行政体制的普遍原则。公安机关的行政首长是指各级公安机关的“一把手”，即公安部部长、公安厅厅长（局长）、公安局局长、所长负责制。
4、领导任职条件高，正职基本进班子
改革开放以来，我国法律、法规对公安机关领导干部的管理越来越规范，任职条件越来越高，待遇也有所提高。2006年9月22日，中央组织部、公安部党委结合该条例的试行情况和我国的法律、法规和有关文件精神进行修改，定名为《地方公安机关领导干部任职条件》，并同时颁布实行。按照《地方公安机关领导干部任职条件》的规定，公安机关领导干部的选拔任用应当符合《中华人民共和国公务员法》、《人民警察法》、《党政领导干部选拔任用条例》以及《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》（中发[2003]13号）要求，对省、自治区、直辖市以下地方公安机关领导干部应具备的基本条件和资格，以及省（区、市）、市（地）、县（市、区）各个领导岗位应具备的条件和资格作出了明确的规定。
同时，“条块结合，下管一级”的公安领导干部管理制度得到完善。对于公安机关领导正职的任命程序和待遇的体制也取得了较大的成效，管理条例第一次以立法的形式明确规定：“县级以上地方人民政府公安机关正职领导职务的提名，应当事先征得上一级公安机关的同意。县级以上地方人民政府公安机关副职领导职务的任免，应当事先征求上一级公安机关的意见。”这些程序性规定，不仅确保了选拔公安领导干部的质量，而且还有效地保证了公安系统上下级之间领导指挥关系的畅通和高效。除此之外，进入21世纪以来，县级以上地方人民政府公安机关正职，即公安局长、厅长的职务一般都进行了高配。这既提高了各级公安机关行政首长的规格待遇，也便于公安机关协调各方面的关系。按照有关职务高配的精神要求，地方县级以上公安局“一把手”主要兼任同级政法委书记，或兼任各级政府副职、政府首长助理等职务，大大提高了“一把手”的政治待遇和组织协调能力。
5、队伍分类更明确，职责权更趋一致
长期以来，我国公安队伍包括行政编制和事业编制甚至企业编制的人员统称为公安民警，这一庞大的队伍人数已由1986年的65万人扩大到2008年的190多万人。目前全国公安民警已有200多万人。公安队伍人数大量增加，但是一方面警力不足的矛盾并未能根本解决；另一方面，人员集中在机关，警力下沉不下去，甚至出现了“官多兵少”、“指挥的多干活的少”的不正常现象，公安民警的积极性并未充分提高。目前，我国的警力资源配置呈现“倒金字塔结构”，机关警力配置多于基层警力配置。同时，还存在分工过细、层级过多、条块分割、执勤分割、执勤机关化等结构性失调问题。另外，基层公安机关一线警力严重不足。由于我国总体警力不足，分工过细，使有限的警力集中在机关，工作越分越细，层次过多，职责不清，导致警力分散、边缘工作相互推诿。基层警力严重不足，无法满足社会治安形势的需要。所以，在公安体制创新中，必须同时改革创新公安民警职务序列，大力提高基层民警的职级待遇，才能建立科学的警力资源配置的金字塔型结构。只有这样，才能避免重走“精简一次，膨胀一次”的老路。另外，公安队伍规模大、人数多。公安民警的职务序列分类基本采用了与其他公务员相同的标准和办法。原有公安民警职务序列导致基层职务层次过少，警衔衔级区别不明显，不仅民警压职、压级较为严重，而且专业技术民警的工作成果很难被社会以及国（镜）外警方认同，难以适应公安机关指挥管理和警务实战的客观需要。同时，部分公安机关为理顺领导、指挥关系，采取了增设机构或提高机构规格等方式，这又反过来加剧了结构设置和职级配备的混乱、失范现象。
针对上述问题，早在2004年的《中共中央转发<中央司法改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见的通知>（中发[2004]21号）》中就明确要求，公安机关警官、警员、警务技术、辅助人员实行分类管理；根据职位特点分别设立警官、警员、警务技术职务序列，制定相应管理办法。同时，又根据近年各地公安机关的警务实战，在借鉴国外警察组织管理先进经验的基础上，管理条例第一次通过国家立法形式，建立了充分体现公安特色的公安民警职务序列，即“公安机关人民警察职务分为警官职务、警员职务和警务技术职务”（第10条），并对其各自的职务序列予以明确规定。按管理条例第11条至第13条的规定，公安机关履行指挥职责的领导成员和内设综合管理机构警官职务的职务序列由高至低分别为：省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。县级以上地方人民政府公安机关派出机构、内设执法勤务机构和不设区的市、县、自治县公安局根据工作需要，可以设置主管政治工作的政治委员、教导员、指导员等警官职务。管理条例第12条第1款规定：“公安机关履行警务执行职责的人民警察实行警员职务序列。”公安机关及其内设综合管理机构履行警员职务序列由高至低分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。公安机关内设执法勤务机构警员职务由高至低分为：一级警长、二级警长、三级警长、四级警长、一级警员、二级警员、三级警员。虽然从2010年起全国公安机关按照上述规定对公安机关执法勤务机构警员职务进行了套改工作，但套改后管理配套政策跟不上，新旧职务交叉。公安机关从事警务技术工作的人员警察实行警务技术职务序列。对上述公安机关人民警察的级别，根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定，而公安民警职务与级别的对应关系由国务院另行规定。在规范公安队伍人员编制的同时，为缓解警力不足的矛盾，管理条例第一次以立法的形式明确规定，公安机关根据工作需要，经批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。除此之外，警力的编制配置体制、经费保障体制、装备体制的改革创新也都取得了显著成效，管理条例也以法规的形式加以确认，为公安机关的体制改革指明了方向。
我国公安机关人民警察职级表
（二）我国公安体制改革过程中存在的主要问题
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“要坚决破除各方面体制机制弊端[]。”从科学发展和高效运行的角度看，我国现行的公安体制存在以下弊端和问题：
1、“条”、“块”之间关系不顺，领导权过度集中在地方，在一定程度上恶化了公安机关的执法环境，影响了公安机关整体效能的发挥。“条”、“块”之间的关系包括地方公安机关与同级党委、政府之间的关系以及上下级公安机关之间的关系两个方面。在计划经济条件下，“人、财、物”高度集中于中央，地方党委、政府的自主权很少，公安领导体制中的“条”、“块”关系问题并不突出。但是，随着社会主义市场经济的发展以及经济和行政管理体制改革的不断深入，地方的自主权不断扩大，利益格局发生了重大变化，利益主体出现了多元化，“条”、“块”之间的矛盾也日益凸显。对公安工作的负面影响主要表现为：有些地方领导指定公安机关以地方政策代替国家法律，破坏国家法治的统一，损害国家整体利益；有些地方领导运用对公安机关的工作决策权，以言代法、以情代法，阻扰公安机关履行正常的执法办案活动；有的利用公安机关的人事管理权，完全不顾录用公安民警的条件和选拔干部的标准，乱开口子，任人唯亲，导致公安队伍良莠不齐，一些基层公安领导素质很低等。这些都在一定程度上恶化了公安机关的执法环境，破坏了国家法律的统一和尊严。同时，在目前“条块结合，以块为主”的领导体制下，上级公安机关对地方公安机关只有业务工作上的指导权，缺乏决定性的影响力。如果上级公安机关的警令有碍于地方利益，有悖于地方党委、政府的意愿，一些下级公安机关就借各种理由不执行，导致警令不畅，政策措施得不到贯彻落实。此外，在“条块结合，以块为主”的领导体制下，地方公安机关之间缺乏主动协调配合意识，往往各为其政、各行其是，难以达到整体作战所需要的及时性和高效性，直接影响了公安机关整体效能的发挥。
2、公安机关职能不清，上级公安机关与地方党委政府以及上下级公安机关之间的职责权限不明，严重影响了“条”、“块”两个方面的主动性、积极性和创造性。主要表现在：一是公安机关与其他政府部门、社会组织之间的关系缺乏明确的规范。从总体上看，公安机关在打击违法犯罪方面的具体职责、任务相对比较明确，但涉及一些社会管理和公共服务方面，职责任务缺乏明确具体的规定，公安机关管了许多不该管、管不了、也管不好的事情，承担了许多理应其他政府部门和社会中介组织承担的职能。同时，公安机关与其他部门和社会组织之间存在职能交叉、权责脱节的问题。特别是涉及与其他部门共同管理的事物，具体职责不清、权责不明，出现有利争着管、无利大家推、责任无人负的情况。二是上级公安机关与地方党委、政府之间职责权限划分不明确。在实际工作中，“条条”管的内容多，“块块”管的内容少；“条条”管的具体，“块块”管的原则；“条条”承担的多，“块块”承担的少；群众怪“条条”多，责怪“块块”少。这种条块职责权限不分明的状况，阻碍了“条”、“块”两个方面的积极性，使得“条”、“块”都无法牵住公安队伍建设的“牛鼻子”，使公安队伍建设陷入了一种“出问题——教育整顿——再出问题——再教育整顿”的怪圈。三是公安机关内部不同层次之间的事权也缺乏明确的规定和划分。在公安部和地方公安机关之间，一些本应属于地方公安机关负责的事项，地方却做不了主，一些本应需要地方公安机关负责的事项，却由于难以从繁杂的事务中脱身而没有精力和时间去做。地方公安机关上下级之间的关系也缺乏明确规范，相互之间职权划分随意性较大，缺乏客观的标准和依据，不但影响了上级公安机关对下级公安机关领导和指挥的力度，也挫伤了地方各级公安机关工作的主动性、积极性和创造性，影响了公安机关整体工作效能的充分发挥。
3、公安机关内部的机构设置和职能配置不科学、不合理、严重影响了公安工作的效率。公安机关内部机构设置应该充分体现社会发展的要求，有利于科学合理的配置警力资源。公安机关内部的机构设置是在计划经济条件下和现行的领导管理体制下，根据传统方式按专业设置的，过度强调上下对口，上面有什么机构，下面就设什么机构。随着基层公安机关的职权范围逐步扩大，新任务不断增加，新建的机构日益增多，机构设置上出现了无序状态，机关化倾向越来越突出，不仅造成了民警的业务知识单一，综合素质越来越低，而且也使部门之间相互推诿扯皮，互不通气、互相封锁、政出多门、效率低下，严重影响公安机关的工作效率，造成警力资源的浪费。
4、各级公安机关“分灶吃饭”，财政不统一，办案经费不充足，公安装备落后，大大影响了公安工作的效率和战斗力。所谓“分灶吃饭”是指全国各级公安机关的财政由同级政府来保障和提供，但是由于各地的经济发达程度不同，所以各级公安机关民警的工资待遇、办案经费和装备保障不尽相同，甚至大相径庭。这种状况直接造成了落后地区的公安民警待遇差，工资积极性低；办案经费不足，破案率低下；警务装备落后，大大降低了公安机关的战斗力和公安工作的效率。现在社会治安形势日益严峻，以上的种种状况亟待改变，是否各级公安机关的经费由中央财政或者由省级政府和同级政府财政共同保障，这样可以根本改变“分灶吃饭，待遇不同”的不利局面，大大提高公安民警的工作积极性和战斗力，实现公安工作的顺利发展，维护国家稳定和社会和谐。
四、全面推进依法治国背景下我国公安体制改革的目标与措施
（一）我国公安体制改革的启示和新目标
通过多年的公安体制改革，我们得到如下启示：1、必须始终坚持党对公安工作的绝对领导是我国社会主义公安工作的根本制度。历史经验已经证明，中国共产党是我国公安工作的坚强领导核心和组织保障。2、政治工作制度是我国社会主义的基本公安制度之一。政治工作制度是中国特色社会主义的基本公安制度之一，也是我国公安体制的显著特征[]。3、统一领导、分级管理是我国的基本公安制度之一。
党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的伟大目标。在此背景下，我国公安体制改革的新目标是：完善和发展中国特色社会主义警察制度，推进警察治理体系和治理能力现代化。具体内容是：划分事权关系，科学配置职能，合理设置机构，优化部门组织，健全层级结构，提高治理能力[]。
（二）全面依法治国背景下我国公安体制改革的内容和措施
经过多年的改革和完善，我们的公安体制越来越科学和完善。但是金无赤足，人无完人，我们现行的公安体制仍然存在一些弊端和不足。对此，笔者在前人的基础上再次提出一些关于公安体制改革的措施和思路，以供决策者参考。根据公安体制包括的内容和要素，我们的公安体制改革应该从以下几个方面展开：
1、完善和理顺“条块结合”的公安管理体制，建立责、权、利一致和合理的公安事权划分制度
新中国成立以来，我国公安机关一直实行“条块结合、以块为主”的管理体制，这一管理体制基本适应改革开放以前计划经济的时代需求。然而随着我国社会主义市场经济的发展和时代的变迁，这种管理体制已经越来越落后于整个经济社会发展的步伐，必须对此加以改革。
以“条块结合”为原则，灵活条块管理，不再单方面强调“以块为主”或“以条为主”，而是依据事权归属，确定条管或块管，理顺公安领导体制，必将极大地促进公安工作的跨越式发展。科学划分事权，是改革领导体制的基础环节。我国是一个具有中央集权传统的国家，中央政府习惯于事无巨细地包揽地方事物，没有从法律上明确划分中央和地方之间的权力。从公安机关的情况来看，公安事权在中央公安机关和地方公安机关之间也没有明确的划分。本次的公安体制改革应以划分明确的公安事权作为突破口，具体而言，公安事权划分为三种四类（如下图所示）：第一种是中央公安事权，如国内安全保卫、边防事务，由国家单独统一管理，地方不参与；第二种是地方公安事权，如人口管理、交通管理、一般刑事案件和治安案件管理等一般不涉及全局、地方性较强的业务，国家可坚持“有所为、有所不为”和“抓大放小”的原则，全部交由地方依法管理；第三种是中央和地方共同的公安事权，具体可分为“国家为主、地方为辅”的公安事权和“地方为主、国家为辅” 的公安事权两类。以公安事权为基础，划分出国家警察和地方警察，国家警察履行国家警察事权和“国家地方共有、以国家为主”的事权职能。履行国家事权的警察由公安部直接管理；履行国家地方共有、以国家为主事权的警察由公安部业务局主管，省市厅协管；履行国家地方共有、以地方为主事权的警察由省市厅局主管，公安部业务局协管；履行地方事权的警察由省市厅局单独主管。国家警察成为公安部直接领导、支配和管理的力量。通过上述改革，要建立一种既不同于国家安全系统模式，也有别于国地税系统模式，具有公安特色的新的领导管理体制。从根本上说，这是由公安工作的国家性、地方性和全局性决定的，也是公安改革首先应当进行的顶层设计[]。
我国公安事权分类设想图
2、设置科学、高效的公安组织机构
公安机关的机构设置是与其管理体制、工作机制密切相关的，也直接影响着警力配置。设置顺畅高效的公安组织机构，应把握三个基本环节：一是按照事权划分和系统职能设置机构，根据各级、各部门的职责权限和任务目标，确定工作岗位。有事权的部门可称为实体分设，实行队建制；无事权的部门根据性质与作用进行系统整合，避免交叉。二是简化业务指导管理层次。应按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，尽可能地把管理权限下放到基层队、所，并建立起规范统一的工作运行机制。在此基础上，撤销分、县局的一些业务指导管理部门和岗位，把人员充实到派出所和实战部门。三是加强派出所建设。其设置应打破行政区划，根据治安复杂程度、地域条件进行整体布局规划。随着城市的建设发展，市区内一些小派出所该合并的合并，需要新建的新建，以保证公安机关对社会治安的有效控制。同时，要保障派出所的警力和基本装备，切实防止派出所机关化倾向。
部门结构即横向结构，也就是历次“机构改革”的主要对象，主要内容是“三定”：定职能、定机构、定编制。与前面的公安纵向结构改革一样，公安横向结构改革的最终目的是为公安机关的科学决
策、高效运行提供组织保证。首先，在公安最高领导机关建议确立“四部三总局”的组织结构（如下图所示）[]。要学习借鉴军队“四总部”领导指挥体制的经验做法，首先在公安部设立警令部、政治部、监督部、保障部和国保总局、行政总局、刑事总局，警令部包括指挥中心、情报中心、通信中心，政治部包括人事训练局、宣传局、机关党委、老干部局，监督部包括纪委监察局、督察局、审计局，保障部包括装备财务局、科技信息化局和机关服务局，国保总局包括政治保卫局、出入境管理局、边防局、反恐局、技侦局，行政总局包括治安局、消防局、交通管理局和警卫局，刑事总局包括刑侦局、经侦局、禁毒局、网安局、监管局和国际合作局。“四部三总局”首长均由副部级干部兼任。省、市两级公安机关的内设机构均可参照公安部的内设机构来设置。其次，要充分肯定2006年县级公安机关体现“大部制”特点改革的积极作用。那次改革，初步确立了县级公安机关“四室五大队”的组织模式（如下图所示），包括指挥室、政工室、保障室、法制室和国保、治安、刑侦、交通、监管。初步体现了县级公安机关机构设置的实战特点，以及在人员规模有限的实际情况下打破“上下一般粗”的机构设置模式[]。
公安部“四部三总局”组织机构示意图
县级公安机关“四室五大队”组织模式示意图
3、改革公安警务指挥体制
当前严峻的社会治安形势对公安指挥体制提出了新要求，现代化的通信、交通条件为建立新的警务指挥体制提供了现实的可能。现代社会治安形势具有快速多变、跨区域的特点，我们必须以快制快、联合作战、高效决策，建立统一、高效的警务指挥体制，一要在公安部、公安厅和市地公安局层面建立功能齐备的警令部，主要包括有力的指挥中心、情报中心、通信中心，为高效决策、科学决策提供保证。二要在直辖市和地级市，弱化分局的动态指挥功能，减少指挥层级，实行扁平化指挥，由市局指挥中心直接指挥街面警力应付紧急事件。三要实行条线控制与区域控制相结合。要把基层一半的警力屯警街面开展机动战，实施条线控制，一半警力扎根社区开展阵地战，实施区域控制。四要在中等城市探索实施减少组织层级的改革，从公安纵向结构上为公安高效决策、快速指挥提供组织保证。五要在横向结构上贯彻精简原则，为高效决策创造条件。
4、建立完善的公安经费管理机制和改善民警工资待遇
公安机关不同于普通的行政机关，公安工作也不同于一般的行政管理工作。当前这种“分灶吃饭”的公安经费保障体制严重制约了公安现代化建设，制约了公安改革的推进，与西方发达国家“机械化警察”相比较，差距巨大。鉴于我国公安编制是由国家统一管理的，属国家事权，国家财政应当专项保障全国公安民警的“人头费”和各项装备建设经费。当前，可以在一些经济发达的省份、地市内开展试点，实现政府对公安经费的单列和统筹统拨，这种方式是可行的，随着经济的不断发展，进而在全国范围内逐步推广，建立起统筹统拨、保障有力的公安经费保障机制。
在积极推进公安经费的保障机制建设的同时，完善从优待警机制。生活困难、入不敷出及低收入、高风险的经济条件和工作环境给多数公安民警造成了较大的生活压力和心理压力。认真贯彻从优待警政策，对公安机关在编民警应享受的基本工资、加班补助工资、特殊津贴、地方性补贴、政策性补贴等必须按时足额发放；同时要根据当地财力，在实行医疗保险制度改革、住房制度改革后，妥善安排好公安民警的基本医疗保险、住房补贴、人身保险；采取多渠道投入的办法，进一步加大公安民警抚恤金的投入规模，提高抚恤标准，改善公安民警的生活条件。
5、减少警种划分，提高警察的战斗力
虽然公安机关内部作了警种上的划分，然而人民警察是个整体，其战斗力取决于各警种协同作战、整体作战的能力。因此，各警种之间的分工是根据各警种的任务、职责、权限的不同而划分的，其目的是便于日常工作。这种分工是相对的，在发生重大事件或突发事件时，往往是各警种联合作战，在需要履行职责时，不允许人民警察借口不属于其他职责范围而拒绝执行。
从国际上的情况来看，西方很多国家警种上的划分，没有交警、治安警等说法，无论什么警种，都肩负着打击违法犯罪的使命。警种的划分，固然可以分工明确、各司其职，但随着社会的进步和经济的发展，警种的划分越来越呈现出诸多弊端：警种划分越细越容易出现空白点，警种越多越容易造成互相推诿扯皮。为了有效地解决公安机关特别是基层公安机关内部多警种、机关化问题，一些地方公安机关进行了警务改革，打破了警种划分，淡化了警种概念，把警察职责全方位化，整合有限的警力资源，最大限度地把警力摆上街面，加强路（街）面打、防、管、控工作，增强了动态治安控制水平。
总之，公安体制改革是我国政治体制改革的一个重要组成部分，建立法治型警察体制也是建设法治国家的一个重要条件。改革的过程是机遇与风险并存，我们需要从国情、社情和民意出发，进行充分的调查研究和论证，以形成系统的科学理论来为我国的公安体制改革指明正确的方向。而我国目前对公安体制改革的系统研究还不深入，希望以本文抛砖引玉，吸引更多的警界学者和官员关注公安体制改革，为公安体制改革设计更为科学的路径，从而推动公安工作不断创新，强化公安队伍建设，提高公安机关的战斗力和指挥力，促进公安工作更好、更快发展。
参考文献：
[1]摘自2014年10月23日《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》。
[] 赵炜、张光主编《警察政治学》，中国人民公安大学出版社2014年版，第54页。
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